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預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告
在人們?cè)絹碓阶⒅刈陨硭仞B(yǎng)的今天，報(bào)告與我們的生活緊密相連，要注意報(bào)告在寫作時(shí)具有一定的格式。相信許多人會(huì)覺得報(bào)告很難寫吧，以下是小編為大家收集的預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告，僅供參考，大家一起來看看吧。
預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告1
預(yù)算外資金，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門和政府委托的其他機(jī)構(gòu)，為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。近年來，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在全區(qū)各部門和單位的積極配合下，全區(qū)各部門和單位堅(jiān)持應(yīng)收盡收的原則，嚴(yán)格按照以票管收，不斷深化“收支兩條線”改革，完善管理制度，積極推進(jìn)部門預(yù)算，基本形成了“年初有預(yù)算、收入進(jìn)專戶、支出按計(jì)劃、使用有監(jiān)督”的管理機(jī)制。
一、預(yù)算外資金管理的主要做法
1、加強(qiáng)專戶管理，實(shí)行“收支兩條線”。為進(jìn)一步深化預(yù)算外資金管理的需要，從制度上保障預(yù)算外資金“收支兩條線”落實(shí)到位，基本取消了各單位收入過渡戶，單位各項(xiàng)收入實(shí)行銀行代收，對(duì)所有的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行分門別類，統(tǒng)一設(shè)置單位代碼、項(xiàng)目編碼，建立收費(fèi)數(shù)據(jù)庫。各單位征收的預(yù)算外資金，按照“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的管理制度，即實(shí)現(xiàn)了票款分離，又確保了各項(xiàng)預(yù)算外資金及時(shí)足額繳入預(yù)算外財(cái)政專戶。
2、逐步推行部門綜合預(yù)算，完善預(yù)算約束機(jī)制。近年來我區(qū)對(duì)區(qū)直各單位預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金一樣統(tǒng)一按照預(yù)算編制原則、審批程序和監(jiān)督方法進(jìn)行管理，逐步推行部門綜合預(yù)算。年初編制收入計(jì)劃，按照收入計(jì)劃編制支出預(yù)算。支出預(yù)算由財(cái)政部門按照單位性質(zhì)、資金需求及本級(jí)財(cái)力情況核定，從而達(dá)到統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排各單位預(yù)算內(nèi)、外資金的目的。
3、嚴(yán)格票據(jù)管理，實(shí)行“以票管收”。一是在票據(jù)領(lǐng)購環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)控，堅(jiān)持“憑證領(lǐng)購、限量供應(yīng)、驗(yàn)舊核新”的原則，嚴(yán)格控制“領(lǐng)、核、清”三個(gè)環(huán)節(jié)，達(dá)到源頭控收的目的；二是在票據(jù)核銷環(huán)節(jié)控制，要求執(zhí)收單位以舊換新時(shí)，必須準(zhǔn)確填制《購買審核申請(qǐng)表》，與財(cái)政專戶上繳金額核對(duì)無誤后，方可購買新票據(jù)，做到“以票管收”。
4、建立國庫集中支付體系，規(guī)范資金撥付方式。從20__年1月1日起，我區(qū)對(duì)預(yù)算外資金已建立以國庫集中支付為主、分散支付為輔的支出管理體系。這樣，“以撥代支”的撥付方式，將逐步被以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以直接支付為撥付方式的新的財(cái)政國庫管理制度所代替。
二、存在的問題
幾年來，通過全區(qū)上下，齊抓共管、共同努力，我區(qū)預(yù)算外管理工作取得了一定的成績，但與先進(jìn)地區(qū)相比，還存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，還有一定差距，具體表現(xiàn)在：
1、單位思想認(rèn)識(shí)還沒完全到位。少數(shù)部門和單位對(duì)加強(qiáng)預(yù)算外資金管理工作的重要性在認(rèn)識(shí)上還存在一定的差距，對(duì)預(yù)算外資金的財(cái)政屬性認(rèn)識(shí)不夠深刻，有的雖然在口頭上承認(rèn)預(yù)算外資金是財(cái)政性資金，但在實(shí)際安排資金使用時(shí)仍然將本單位征收的資金視為自有資金，對(duì)預(yù)算外資金管理還存在抵觸情緒。
2、單位財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。對(duì)“收支兩條線”、“銀行代收制”少數(shù)單位落實(shí)不夠，個(gè)別單位仍存在預(yù)算外收入應(yīng)繳未繳、解繳不及時(shí)等情況，給財(cái)政部門資金管理帶來一定的困難。
3、部門預(yù)算編制有待進(jìn)一步完善。財(cái)政部門在實(shí)行算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排和使用方面制度不完善，效果不明顯。預(yù)算外資金管理上還存在重收入輕支出的現(xiàn)象，支出管理相對(duì)薄弱，對(duì)部門、單位的經(jīng)費(fèi)支出供給缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部門、單位之間仍存在苦樂不均現(xiàn)象。
4、預(yù)算外資金財(cái)務(wù)系統(tǒng)不完善。目前，我區(qū)現(xiàn)有的預(yù)算外資金財(cái)務(wù)系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政、銀行聯(lián)網(wǎng)，造成財(cái)政信息不通暢，難以及時(shí)掌握單位預(yù)算外資金的`收繳情況；同時(shí)，從上至下對(duì)預(yù)算外資金的財(cái)務(wù)核算軟件未進(jìn)行統(tǒng)一整合，特別是隨著收支科目改革的實(shí)施，軟件的升級(jí)尚未完全到位。
三、下一步工作的打算和思考
1、加大宣傳力度，提高認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念。因?yàn)檎嵌愂杖肷婕懊鎻V、政策性強(qiáng)，管理工作需要得到各部門和單位的理解、支持。所以必須加大政府非稅收入的宣傳力度，使各部門和單位認(rèn)識(shí)到非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，樹立非稅收入“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的觀念。
2、加強(qiáng)征收管理，確保各項(xiàng)資金及時(shí)足額上繳。對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)定期分析，根據(jù)增減變化情況，及時(shí)查找原因，督促各部門、單位做到應(yīng)收盡收。為防止國有資產(chǎn)流失，加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)有償使用收入的管理，專門制定了《__區(qū)區(qū)直單位國有資產(chǎn)有償使用收入管理暫行辦法》，確保有關(guān)部門和單位將國有資產(chǎn)有償使用收入及時(shí)足額上繳財(cái)政專戶。
3、強(qiáng)化綜合預(yù)算管理，發(fā)揮財(cái)政資金效益。嚴(yán)格預(yù)算管理，認(rèn)真編制年度綜合收支預(yù)算，統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)、外收支，將預(yù)算內(nèi)、外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。積極發(fā)揮國庫集中支付的監(jiān)督作用，強(qiáng)化預(yù)算外資金的支出監(jiān)督，引導(dǎo)預(yù)算外資金合理流向，充分發(fā)揮預(yù)算外資金的效益。
預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告2
關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定
發(fā)文單位: 國務(wù)院
文號(hào):國發(fā)（1996）29號(hào)
頒布日期: 1996-7-6
實(shí)施日期: 1996-7-6
點(diǎn)擊次數(shù): 2136
關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
改革開放以來，預(yù)算外資金增長較快，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到廠一定的積極作用。但是，近幾年來有的地方違反《中華人民共和國預(yù)算法》和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，擅自將財(cái)政預(yù)算資金通過各種非法手段轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，有些部門和單位擅自設(shè)立基金或收費(fèi)項(xiàng)目，導(dǎo)致國家財(cái)政收入流失，預(yù)算外資金不斷膨脹。同時(shí)，由于管理制度不健全。預(yù)算外資金的使用脫離財(cái)政管理和各級(jí)人大監(jiān)督，亂支濫用觀象十分嚴(yán)重。這些問題不僅造成了國家財(cái)政資金分散和政府公共分配牲序混亂，而且加劇了固定資產(chǎn)投資和消費(fèi)基金膨脹，助長了不正之風(fēng)和腐敗觀象的發(fā)生。根據(jù)中共中央十四屆五中全會(huì)精神，觀就進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金管理作出如下決定：
一、嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》，禁止將預(yù)算資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外
各級(jí)人民政府要嚴(yán)格按照《中華人民共和國預(yù)算法》和財(cái)政法規(guī)的要求，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金的管理，完善對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督檢查制度。任何地區(qū)、部門和單位都不得隱瞞財(cái)政收入，將財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金。財(cái)政部門要嚴(yán)格按照“控制規(guī)模、阻定投向、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)督”的原則，加強(qiáng)財(cái)政周轉(zhuǎn)金管理。各部門、各單位未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得擅自將財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為有償使用，更不得設(shè)置賬外賬和“小金庫”。財(cái)政部門尤其不能設(shè)置“小金庫”。
二 、將部分預(yù)算外資金納入財(cái)政預(yù)算管理
各地區(qū)、各部門要認(rèn)真貫徹《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部{關(guān)于對(duì)行
政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定)的通知》(中辦發(fā)(j卯3)jg號(hào))精神，將財(cái)政部已經(jīng)規(guī)定的81項(xiàng)行政性收費(fèi)項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算。
從1996年起將養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育事業(yè)附加費(fèi)、 郵電附加、港口建設(shè)費(fèi)、市話初裝基金、民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基 金(收費(fèi))納入財(cái)政預(yù)算管理。基金(收費(fèi))收入要按現(xiàn)行體制丑時(shí)上繳中央金庫或地方金庫，使用由主管部門提出計(jì)劃，財(cái)政部門按規(guī)定撥付，屬于基本建設(shè)用途的，由財(cái)政部門按計(jì)劃部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃安排支出，實(shí)行收支兩條線管理，加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)瞥�；�(收費(fèi))收支在預(yù)算上單獨(dú)編列反映，技規(guī)定專款專用，不得挪作他用，也不能平衡預(yù)算。具體管理辦法由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定。
地方財(cái)政部門按國家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加，從1996年起統(tǒng)一納入地方財(cái)政預(yù)算，作為地方財(cái)政的固定收入，不再作為預(yù)算外資金管理。
今后要積極創(chuàng)造條件，將應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算外資金逐步納入財(cái)政預(yù)算管理。
三、預(yù)算外資金管理范圍
預(yù)算外資金，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；國務(wù)院或省級(jí)人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))部門審批的行政事業(yè)性收費(fèi)；國務(wù)院以及財(cái)政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬單位集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)白籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資倉。
社會(huì)保障基金在國家財(cái)政建立社會(huì)保障預(yù)算制度以前，先按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，�？顚Ｓ�，加強(qiáng)財(cái)政；審計(jì)監(jiān)督。
按照《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定，國有企業(yè)稅后留用資金不再作為預(yù)算外資金管理。事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營、股務(wù)性收人，不作為預(yù)算外資金管理，收入可不上繳財(cái)政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，實(shí)行收支統(tǒng)一核算。
四、加強(qiáng)收費(fèi)、基金管理，嚴(yán)格控制預(yù)算外資金規(guī)模
收取或提取預(yù)算外資金必須依照法律、法規(guī)和有法律效力的規(guī)章制度所規(guī)定的項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行。
行政事業(yè)性收黃要嚴(yán)格執(zhí)行中央、省兩級(jí)審批的管理制度：收費(fèi)項(xiàng)目按隸屬關(guān)系分別報(bào)國務(wù)院和省、自泊區(qū)、直轄市人民政府的財(cái)政部門會(huì)同計(jì)劃(物價(jià))部門批準(zhǔn)；確定和調(diào)整收贊標(biāo)準(zhǔn)，按隸屬關(guān)系分別報(bào)國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的計(jì)劃(物價(jià))部門合同財(cái)政部門批準(zhǔn)；重要的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)制定及調(diào)憋應(yīng)報(bào)請(qǐng)國務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批踺的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)報(bào)財(cái)政部、國家計(jì)委寄案。省，自治區(qū)、直轄市以下各級(jí)人民政府(包括汁劃單列市)及其部門無權(quán)審批設(shè)立行政事業(yè)性收贊項(xiàng)目或調(diào)整收典標(biāo)準(zhǔn)。行政性收費(fèi)中的管理性收費(fèi)、資源性收費(fèi)、全國性的證照收費(fèi)和公共事業(yè)收贊，以及涉及中央和其他地區(qū)的地方性收費(fèi)，實(shí)行中央一緞審批。國家法律、法規(guī)中已明確的收費(fèi)，具體征收管理辦法的制定和修改由財(cái)政部、國家計(jì)委會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)。地方性法規(guī)中已明確的收貲，具體征收管理辦法的制定和修改由省級(jí)財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)。末拉規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的或不符合審批規(guī)定的各種行政事業(yè)性收費(fèi)，都屬亂收費(fèi)行為，必須停止執(zhí)行。財(cái)政部、國家計(jì)委男會(huì)同有關(guān)部門抓緊起草《行政性收費(fèi)管理?xiàng)l例》，報(bào)國務(wù)院審批發(fā)布。
征收政府性基金必須嚴(yán)格按國務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部審批，重要的報(bào)國務(wù)院審批：基金立項(xiàng)的申請(qǐng)和批準(zhǔn)要以國家法律、法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定為依據(jù)，否則一律不予立項(xiàng)。地方無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目，也不得以行政事業(yè)性收費(fèi)的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目。對(duì)地方已經(jīng)設(shè)立的基金項(xiàng)目，必須按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、審計(jì)署、監(jiān)察部對(duì)各種基金進(jìn)行清理登記意見的通知》(國辦發(fā)[1995)25號(hào))的規(guī)定進(jìn)行清理登記，由財(cái)政部負(fù)責(zé)審查處理，重要的報(bào)國務(wù)院審批。
財(cái)政部門要建立健全行政事業(yè)性收贊和政府性基金的票據(jù)管理與監(jiān)督制度。各部門和各單位在執(zhí)收時(shí)，必須按隸屬關(guān)系使用巾央或省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù)。
五、預(yù)算外資盒要上繳財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理
預(yù)算外資金是國家財(cái)政性資金，不是部門和單位自有資金，必須納入財(cái)政管理。財(cái)政部門要在銀行開設(shè)統(tǒng)一的專戶，用于預(yù)算外資金收入和支出管理。部門和單位的預(yù)算外收入必須上繳同級(jí)財(cái)政專戶，支出由同級(jí)財(cái)政按預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排，從財(cái)政專戶中撥伺，實(shí)行收支兩條線管理。
對(duì)部門和單位的預(yù)算外資金收支桉不同性質(zhì)實(shí)行分類管理。國家機(jī)關(guān)和受政府委托的部門單位統(tǒng)
一收取和使用的專項(xiàng)用于公共工程和社會(huì)公共事業(yè)的基金、收費(fèi)，以及以政府信譽(yù)強(qiáng)制建立的社會(huì)保障基金等，收入全額繳人同級(jí)財(cái)政專戶，支出按計(jì)劃和規(guī)定用途�？顚Ｓ�，不得挪作他用，收支結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度專項(xiàng)使用；各部門和各單位的其他預(yù)算外資金，收入繳人同級(jí)財(cái)政專戶，支出由財(cái)政結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)籌安排，其中少數(shù)費(fèi)用開支有特殊需要的預(yù)算外資金，經(jīng)財(cái)政部門核定收支計(jì)劃后，可按確定的比例或按收支結(jié)余的數(shù)額定期繳人同級(jí)財(cái)政專戶。
預(yù)算外資金結(jié)余，除專項(xiàng)資金按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年度專項(xiàng)使用以外，財(cái)政部門經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)可按隸屬關(guān)系統(tǒng)籌調(diào)劑使用。
有預(yù)算外收支活動(dòng)的部門和單位經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可在指定銀行開設(shè)預(yù)算外資金支出賬戶，確有必要的，也可再開設(shè)一個(gè)收入過渡性帳戶。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意，銀行不得為部門和單位開設(shè)預(yù)算外資金賬戶。
部門和單位上繳財(cái)政專戶的預(yù)算外資金，必須拄財(cái)政部門規(guī)定的時(shí)間及時(shí)繳入財(cái)政部門在銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶，不得拖欠，截留和坐收坐支。逾期未繳的，由銀行從單位資金賬戶中直接劃入財(cái)政專戶。
六、加強(qiáng)預(yù)算外資金收支計(jì)劃管理
財(cái)政部門要建立預(yù)算外資金預(yù)決算管理制度。各部門、各單位要校規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，并及時(shí)報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門，對(duì)預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。財(cái)政部門要在認(rèn)真審核單位預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，編制本級(jí)預(yù)算外資金收支計(jì)劃，報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。年度終了，財(cái)政部門要審批單位的預(yù)算外資金收支決算，編制本級(jí)預(yù)算外資金收支決算，井報(bào)同級(jí)政府審批，在此基礎(chǔ)上，編制包括預(yù)算內(nèi)、外收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。
七、嚴(yán)格預(yù)算外資金支出管理，嚴(yán)禁違反規(guī)定亂支挪用
各部門、各單位要嚴(yán)格按國家規(guī)定和經(jīng)財(cái)政部門核定的預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位則務(wù)收支計(jì)劃使用預(yù)算外資金。專項(xiàng)用于公共工程、公共事業(yè)的基金和收費(fèi)，以及其他專項(xiàng)資金，要按計(jì)劃和規(guī)定用途�？顚Ｓ�，由財(cái)政部門審核后分期撥付資金；用于工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面的支出，必須嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門核定的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)；用于固定資產(chǎn)投資的支出，要按國家規(guī)定立項(xiàng)，納入國家固定資產(chǎn)投賢計(jì)劃，并按計(jì)劃部門確定的國家投資計(jì)劃和工程進(jìn)度分期撥付；用于購買專項(xiàng)控制商品方面的支出，要報(bào)財(cái)政部門審查同意后，按國家有關(guān)規(guī)定辦理控購審
批手續(xù)。嚴(yán)禁將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)變非財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)管理、賬外設(shè)賬、私設(shè)”小金庫”和公款私存；嚴(yán)禁用預(yù)算外資金搞房地產(chǎn)等計(jì)劃外投資．從事股票、期貨等交易活動(dòng)以及各種形式的高消贊。
財(cái)政部門要認(rèn)真履行職責(zé)，建立健全各項(xiàng)管理制度，積極做好各項(xiàng)服務(wù)工作，及時(shí)撥付預(yù)算外資金，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理。
八、建立健全監(jiān)督檢查與處罰制度
各級(jí)人民政府要接受同級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算外資金使用情況的監(jiān)督。各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金收入和支出的管理，建立健全各項(xiàng)收費(fèi)、基金的稽查制度，并會(huì)同人民銀行共同做好預(yù)算外資金賬戶的開設(shè)和管理工作。各級(jí)計(jì)劃(物價(jià))部門要按照收費(fèi)管理的`職責(zé)分工，認(rèn)真做好收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的審核工作，嚴(yán)肅查處各種亂收費(fèi)行為。各級(jí)審計(jì)、監(jiān)察等部門要根據(jù)國家政策和宏觀管理的要求，與財(cái)政部門協(xié)調(diào)配合，對(duì)同級(jí)各部門和下級(jí)政府顴算外資金的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)資金的合理使用。
對(duì)違反預(yù)算外資金管理規(guī)定者，要依照國家法律、法規(guī)予以處罰：
對(duì)隱瞞財(cái)政預(yù)算收入，將預(yù)算資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外的，要將違反規(guī)定的收入全部上繳上一級(jí)財(cái)政。同時(shí)，要追究有關(guān)部門和本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，依據(jù)情節(jié)輕重給予處分直至撤銷其職務(wù)。對(duì)違反國家規(guī)定擅自設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)、基金項(xiàng)目或擴(kuò)大范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)的，違法金額一律沒收上繳財(cái)政。同時(shí)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)仟，依據(jù)情節(jié)輕重給予處分直至撤銷其職務(wù)。對(duì)用預(yù)算外資金私設(shè)“小金庫”搞房地產(chǎn)等計(jì)劃外投資、。從事股票、期貨交易和不按規(guī)定要求開設(shè)預(yù)算外資金賬戶等違反規(guī)定的活動(dòng)，以及濫發(fā)獎(jiǎng)金和實(shí)物的，除責(zé)令追回資金上繳同級(jí)財(cái)政外，還要依照有關(guān)規(guī)定予以處罰，并依據(jù)情節(jié)輕重給予當(dāng)事人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)處分。
對(duì)擅自將財(cái)政預(yù)算撥款挪作他用或轉(zhuǎn)為有償使用的，其資金一律追回上繳上一級(jí)財(cái)政，并相應(yīng)核減以后年度的財(cái)政預(yù)算撥款，同時(shí)給予有關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的處分。
財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))、銀行等部門工作人員在預(yù)算外資金管理工作中要忠于職守，秉公 辦事。對(duì)玩忽職守的，由所在單位或上級(jí)主管部門給予行政處分。
以上違反規(guī)定者，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
九、各級(jí)政府必須重視和加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理
加強(qiáng)預(yù)算外資金管理是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期各級(jí)人民政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。各級(jí)人民政府要根據(jù)本決定精神，按照《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部等部門關(guān)于清理檢查預(yù)算外資金意見的通知》(國發(fā)
c1996)12號(hào))要求，立即組織力量對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)真進(jìn)行清理整頓，屬于國家規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的資金，要堅(jiān)決按規(guī)定執(zhí)行，對(duì)不符合國家規(guī)定設(shè)立的收費(fèi)和基金項(xiàng)目一律取消。今后國家原則上不再出臺(tái)新的基金。各級(jí)人民政府要把預(yù)算外資金管理工作列入重要的議事日程，定期聽取有關(guān)預(yù)算外資金管理情況的匯報(bào)，及時(shí)解決管理中出現(xiàn)的問題，協(xié)調(diào)好政府有關(guān)部門之間的工作關(guān)系，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，密切配合，共同做好預(yù)算外資金的管理工作。各級(jí)人民政府要按本決定的要求，認(rèn)真部署，盡快落實(shí)。各地區(qū)、各部門要在1996年底前將加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的情況上報(bào)國務(wù)院，同時(shí)抄送財(cái)政部。
本決定自發(fā)布之口起實(shí)行。凡與本決定不一致的政策和規(guī)定，一律以本決定為準(zhǔn)。
預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告3
財(cái)經(jīng)專家白景明細(xì)說政府投資管理立法（與國家預(yù)算關(guān)系）
時(shí)間: 20xx-03-06 17:00:1
受訪人：財(cái)政部科研所副所長 白景明
采訪人：范海堅(jiān) 史曉龍
政府投資比重下降，但地位未降
記者：1月7日，國務(wù)院法制辦公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，目前意見征集意見已經(jīng)于1月30日截止。對(duì)于這部眾人矚目的法規(guī)您如何評(píng)價(jià)？您如何評(píng)價(jià)政府投資在中國經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用？最近幾年，這種地位和作用出現(xiàn)了哪些變化？
白景明：改革進(jìn)程中固定資產(chǎn)投資始終是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高增長的主要因素之一。政府固定資產(chǎn)投資對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的走勢一直有著強(qiáng)有力的制導(dǎo)作用。但應(yīng)當(dāng)看到，從上世紀(jì)90年代之后，就總量角度而言，政府固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)出不斷下降趨勢，比如國家預(yù)算內(nèi)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重1990年是8.7%、20xx年降至4.6%。當(dāng)然，這期間具有一定波動(dòng)性，最低點(diǎn)是1995年，當(dāng)時(shí)預(yù)算內(nèi)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重僅為3%。
政府固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重下降主要成因有四點(diǎn)：一是國家財(cái)政在逐步退出競爭性領(lǐng)域；二是國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)型減輕了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)；三是非國有經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大、自主投資規(guī)模急劇擴(kuò)張；四是固定資產(chǎn)投資主體多元化格局形成后個(gè)人投資比重上升（如個(gè)人購房支出）。
然而這種比重下降現(xiàn)象并不意味著政府對(duì)固定資產(chǎn)投資的制導(dǎo)作用在同步下降。事實(shí)是政府依然在較大程度上左右著固定資產(chǎn)投資走勢，突出表現(xiàn)有六點(diǎn)：一是動(dòng)態(tài)調(diào)整固定資產(chǎn)投資“準(zhǔn)入”制度；二是調(diào)控國有企業(yè)投資活動(dòng)；三是運(yùn)用貨幣政策工具落實(shí)投資政策；四是通過變動(dòng)預(yù)算資金投資規(guī)模來影響全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模；五是通過調(diào)整預(yù)算資金投資結(jié)構(gòu)來制衡全社會(huì)固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)；六是運(yùn)用稅收政策影響社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政府制導(dǎo)固定資產(chǎn)投資走勢目的有三點(diǎn)：一是反“經(jīng)濟(jì)周期”；二是落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是加大公共產(chǎn)品供給規(guī)模�；厥�20年的實(shí)踐，可以得出結(jié)論說政府的固定資產(chǎn)調(diào)控成效顯著，比如在反周期方面，1998年和20xx年兩次實(shí)施的經(jīng)濟(jì)刺激政策，都實(shí)現(xiàn)了通過托底固定資產(chǎn)投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。
政府投資的問題在哪里
記者：從以往經(jīng)驗(yàn)來看，除了在調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面成效顯著，政府投資行為是否也存在一些弊端和問題？
白景明：如何評(píng)價(jià)政府投資行為始終是一個(gè)爭論較大的問題。很多人對(duì)政府投資存在的合理性就有疑問，對(duì)政府投資活動(dòng)的管理狀況當(dāng)然疑問就更大了。應(yīng)該承認(rèn)，有疑問是正常的，一個(gè)國家的制度完善和體制改革就是從疑問中產(chǎn)生的。然而至為關(guān)鍵的是怎樣分析問題，包括切入點(diǎn)、價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)、客觀因素界定等的選擇。
從過去的情況看，政府投資可能存有三個(gè)方面問題：一是政府投資界定不完整。對(duì)此國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的看法不一致。西方國家學(xué)術(shù)界對(duì)政府投資的界定比較寬，不僅把財(cái)政投資（包括債務(wù)支出）計(jì)入政府投資，而且把國有企業(yè)投資也計(jì)入政府投資，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為國有企業(yè)就是政府的組成部分。我國學(xué)術(shù)界沒有把國有企業(yè)投資計(jì)入政府投資，在這點(diǎn)上，行政部門的意見是一致的。然而必須看到，實(shí)際工作中我們對(duì)政府投資的界定偏窄，突出表現(xiàn)在：一是沒有把地方政府融資平臺(tái)的投資活動(dòng)計(jì)入政府投資；二是沒有把教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域內(nèi)的國有事業(yè)單位負(fù)債投資計(jì)入政府投資，而這些投資活動(dòng)規(guī)模是相當(dāng)大的。從資金來源角度看，對(duì)大量的政府可控資金的投資活動(dòng)也沒計(jì)入政府投資，比如未納入預(yù)算管理的政府管控資金的投資活動(dòng)。政府投資界定范圍窄的最大弊端是人們根本無從判斷政府投資規(guī)模究竟有多大，結(jié)構(gòu)如何，因而也搞不清楚哪些投資適用政府投資管理法規(guī)來管理。舉例而言，20xx年我們說政府要啟動(dòng)4萬億元投資，但究竟這4萬億元是什么含義呢？事實(shí)是財(cái)政資金只有1.18萬億元，其他資金來源如何呢？如果不是政府管控資金（如社保資金），那么這4萬億元能說是政府投資嗎？
二是政府投資管理制度一直未能與國家預(yù)算管理制度完整銜接好。從理論上講，所有政府投資都應(yīng)納入政府預(yù)算管理，進(jìn)一步說政府投資從立項(xiàng)申報(bào)、立項(xiàng)審查、立項(xiàng)核批到項(xiàng)目預(yù)算編制和項(xiàng)目執(zhí)行都應(yīng)有嚴(yán)格的預(yù)算管理規(guī)程。正是鑒于此，一些西方國家并沒有單獨(dú)的政府投資條件，有關(guān)的管理制度是包含在預(yù)算管理制度體系中的。我國的實(shí)際情況比較復(fù)雜，政府投資是由政府規(guī)劃部門和政府預(yù)算管理部門協(xié)調(diào)共管的。這自然派生出了兩者制度及其落實(shí)的有效統(tǒng)一問題，但現(xiàn)實(shí)是始終未能完整銜接好，突出點(diǎn)是投資規(guī)劃確立時(shí)往往沒有充分考慮資金來源，形成了事實(shí)上的先立項(xiàng)后落實(shí)資金格局，這與政府投資的基本規(guī)則是違背的，極易造成政府過度負(fù)債和政府投資誘發(fā)通貨膨脹。當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)的投資規(guī)模過度擴(kuò)張反映的正是這種機(jī)理。應(yīng)該指出，地方政府投資融資早就處于失控狀態(tài)，中國的城市化建設(shè)靠的就是地方政府融資平臺(tái)，近期只是在刺激經(jīng)濟(jì)的政策框架下又邁了一大步。此外，我國對(duì)政府投資中即便是預(yù)算資金的部分也一直沒有建立起完整的預(yù)算管理制度體系，比如項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)體系和項(xiàng)目預(yù)算的績效評(píng)價(jià)。
三是政府投資的專業(yè)性管理法規(guī)體系有待健全。政府投資具有特殊的目的、資金來源和運(yùn)作方式，然而專業(yè)性管理法規(guī)體系始終沒有建立起來，已有的“招投標(biāo)法”、“政府采購法”、“預(yù)算法”等涉及政府投資管理，但并不針對(duì)政府投資全過程。這種狀況一方面造成了政府投資出現(xiàn)階段性過度膨脹，另一方面則造成了部分政府投資偏離合規(guī)性。
政府投資需要立法規(guī)范
記者：《政府投資條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的公布有哪些意義？就目前內(nèi)容來看，您認(rèn)為它有哪些亮點(diǎn)？又存在哪些不足需要改進(jìn)？
白景明：制定《政府投資條例》具有三大意義：一是形成對(duì)政府投資行為全程監(jiān)管的專業(yè)管理法規(guī)，從而使全社會(huì)對(duì)政府投資的評(píng)價(jià)和監(jiān)督有一個(gè)針對(duì)性明確的依據(jù)；二是約束各級(jí)政府可能作出的有違全社會(huì)統(tǒng)一意志的投資決策；三是清晰界定投資領(lǐng)域政府和市場的關(guān)
系，明確政府投資涉及的不同利益主體的.責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。現(xiàn)在公布的《征求意見稿》最大的亮點(diǎn)有兩個(gè)：一是界定了投資主體和決策主體的行政與法律責(zé)任，特別是后者，對(duì)約束政府投資中的不良行為具有強(qiáng)大的推動(dòng)力；二是提出了相對(duì)完整的管理制度框架。
當(dāng)然，現(xiàn)在發(fā)布的《征求意見稿》也存在一些需討論之處。主要有三個(gè)問題：一是如何劃定政府性資金�！墩髑笠庖姼濉钒选柏�(cái)政預(yù)算內(nèi)投資資金”列為政府性資金，這在原則上是正確的，但沒有具體說明什么是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。我國的情況是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的認(rèn)定較為復(fù)雜，《征求意見稿》中究竟是指納入預(yù)算管理的政府資金？還是僅指一般預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金？假如是前者，那就包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算三者中的投資資金，如果是后者，顯然資金規(guī)模就比較小。拙見以為，應(yīng)該從前者出發(fā)界定財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，否則，政府性資金就被人為縮減了，因而管理制度的覆蓋面也小了。此外，《征求意見稿》沒有明確指出國債資金中投資性資金的性質(zhì)。按道理這筆資金屬于政府管控資金，雖然是用于彌補(bǔ)赤字，但最終用途是落在政府投資項(xiàng)目上的。由此，應(yīng)把它列入政府性資金。
二是投資規(guī)劃與預(yù)算管理之間關(guān)系尚需進(jìn)一步研討。《征求意見稿》中關(guān)于投資規(guī)劃與預(yù)算管理之間關(guān)系的規(guī)定相比過去的法規(guī)而言有了長足進(jìn)步，比如明確指出政府投資年度計(jì)劃包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計(jì)劃。但值得推敲的是《征求意見稿》在決策程序章節(jié)中沒有充分規(guī)定預(yù)算管理的地位，而只是說投資決策做完之后財(cái)政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計(jì)劃應(yīng)納入政府投資計(jì)劃。這點(diǎn)可以說并沒有脫離過去的先定項(xiàng)目后說錢的思維邏輯。事實(shí)是中國總是把政府投資和財(cái)政投資分離出來，仿佛政府投資可以脫離政府預(yù)算，這在一定程度上直接導(dǎo)致了政府投融資活動(dòng)的經(jīng)常性失控，使政府投資規(guī)劃倒逼地方政府各部門拼命招商引資甚至亂定籌資制度。國外的經(jīng)驗(yàn)是政府投資歷來都要納入預(yù)算管理，也就是所稱的“資本預(yù)算”，他們的投資規(guī)劃是由資本預(yù)算來分步落實(shí)，投資決策開始就是預(yù)算管理的起點(diǎn)，這非常值得中國借鑒。如果我們的投資決策從開始就并入預(yù)算管理框架，那也就不會(huì)出現(xiàn)投資規(guī)劃倒逼預(yù)算擴(kuò)張的事情了。所以，我建議中國要有資本預(yù)算，不能把投資規(guī)劃和資本預(yù)算分開，應(yīng)該把政府投資決策納入到預(yù)算管理框架內(nèi)。
三是未對(duì)政府投資績效評(píng)價(jià)作出全面規(guī)定。政府投資績效評(píng)價(jià)包括事前、事中、事后三部分，只有做好績效評(píng)價(jià)，政府投資才會(huì)大幅度減少?zèng)Q策失誤和操作失誤，績效評(píng)價(jià)是政府投資管理的基本工具。然而《征求意見稿》只規(guī)定大項(xiàng)目要進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，這實(shí)際上是為一般項(xiàng)目的匆忙上馬放了口子，應(yīng)該說與加強(qiáng)政府投資管理的原則不盡相符。換一個(gè)角度看，我國現(xiàn)在政府出面搞的項(xiàng)目，一般資金起點(diǎn)都比較高，建一個(gè)辦公樓都要上千萬元，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都要上億元，不搞績效評(píng)價(jià)很難把握好項(xiàng)目的可行性和運(yùn)行規(guī)范性。因此，政府投資條例應(yīng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的事前、事中、事后的績效評(píng)價(jià)作出系統(tǒng)規(guī)定，而且應(yīng)說明這種績效評(píng)價(jià)是預(yù)算資金的績效評(píng)價(jià)，預(yù)算執(zhí)行部門和預(yù)算編制管理部門是實(shí)施績效評(píng)價(jià)的主體機(jī)構(gòu)。
記者：有學(xué)者提出，雖然《征求意見稿》從加強(qiáng)政府投資管理、規(guī)范政府投資行為等方面入手，規(guī)定了投資方式、決策程序、投資年度計(jì)劃、投資建設(shè)實(shí)施等項(xiàng)內(nèi)容，并且規(guī)范了批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)、資金申請(qǐng)報(bào)告等文件，希望建立起行政體制內(nèi)部分權(quán)制衡的機(jī)制，提高政府投資的科學(xué)性和有效性。但這并沒有從根本上改變行政主導(dǎo)的立法思路，因此可能無法真正約束政府投資行為。對(duì)此您怎么看待？有沒有必要進(jìn)一步提高立法層次？
白景明：《政府投資條例》確屬行政法規(guī)，帶有行政管理主導(dǎo)屬性。從長遠(yuǎn)看，很有必要提升到立法層次。但我認(rèn)為，現(xiàn)在不能操之過急，主要原因是政府投資管理的立法條件并不成熟，突出表現(xiàn)是相關(guān)配套制度體系不健全。比如，《預(yù)算法》還未修改完畢，政府資金的全方位預(yù)算管理還未實(shí)現(xiàn)，20xx年社會(huì)保障資金預(yù)算才開始試編，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制尚未在各級(jí)政府全面鋪開，政府性基金預(yù)算管理制度尚不完備。又比如，政府政績考評(píng)體系改革尚未完成，等等。這些條件不具備，匆忙立法，一方面會(huì)使今后的法律修改工作異常繁重，另一方面則會(huì)降低法律的遵從度。
預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告4
為了解預(yù)算外資金管理情況，更好地貫徹落實(shí)預(yù)算法，提高預(yù)算外資金管理水平，溧水縣人大常委會(huì)組成調(diào)研組，深入縣有關(guān)部門及下屬單位、鎮(zhèn)，通過召開座談會(huì)、查閱預(yù)算外收支帳目及財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，對(duì)預(yù)算外資金使用管理進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，我縣預(yù)算外資金管理起步較早，政府從“收”與“繳”兩個(gè)方面切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算外資金的監(jiān)控與管理，成績顯著。同時(shí)，通過部門預(yù)算編制改革，實(shí)行了綜合預(yù)算，現(xiàn)在已逐步形成了一套較為完善的預(yù)算外資金管理體系。目前預(yù)算外資金管理存在的突出問題是：
思想認(rèn)識(shí)還不到位。一些單位認(rèn)為預(yù)算外資金是部門的資金，自己可以隨意使用和占有。
票據(jù)管理有一定漏洞。按照票據(jù)領(lǐng)取、使用、核繳管理辦法，所有單位收費(fèi)、往來結(jié)算業(yè)務(wù)必須領(lǐng)取財(cái)政部門統(tǒng)一印制票據(jù)，而少數(shù)單位在市場購買“收款收據(jù)”使用，容易形成“小金庫”；有的單位領(lǐng)用票據(jù)不登記，核銷無手續(xù)；有些單位收費(fèi)票據(jù)長期不入帳，占用挪用預(yù)算外資金時(shí)有發(fā)生，使票據(jù)管理難度加大。
私設(shè)“小金庫”，不入專戶現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。個(gè)別部門、單位公款私存，私設(shè)“小金庫”，或?qū)㈩A(yù)算外資金直接存入單位工會(huì)帳，作為單位內(nèi)部福利外資金。有的收入不入專戶，以各種名義轉(zhuǎn)移、截留。
管理制度不健全。目前預(yù)算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金只是在財(cái)政專戶過一遍，很快又劃撥回收費(fèi)單位使用，支出情況追蹤監(jiān)督不力，造成財(cái)政資金長期體外循環(huán)。
監(jiān)督機(jī)制不健全。一是預(yù)算外資金征收、入專戶、撥款、使用都集中于一個(gè)部門，沒有實(shí)行分開管理，對(duì)資金征收、流向缺乏必要的監(jiān)督。二是對(duì)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的`違規(guī)現(xiàn)象，多年來一直是通報(bào)和要求整改，有的單位仍我行我素，難以處罰到位，沒有約束力。調(diào)研組建議：
一、提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。
要認(rèn)識(shí)到預(yù)算外資金是地方財(cái)政收入的一種非稅收入，是地方財(cái)政財(cái)政資金的重要組成部分，不能隨便亂動(dòng)、挪用和截留。要重新認(rèn)識(shí)預(yù)算外資金的三權(quán)所屬關(guān)系，即所有權(quán)歸國家、調(diào)控權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財(cái)政，這是預(yù)算外資金從“兩權(quán)不變”到“還錢還權(quán)”的重大改革。
二、加強(qiáng)票據(jù)管理，從源頭上把關(guān)。
要完善票據(jù)管理模式，使用新的票據(jù)管理軟件，通過控制、管理、電腦繳銷和銀行聯(lián)網(wǎng)的方式進(jìn)行票據(jù)管理，把票據(jù)管理與資金管理科學(xué)有效結(jié)合起來，真正做到“驗(yàn)舊換新，票款同行”，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算外資金征管行為，有效地防止收入不進(jìn)專戶和截留，隱瞞收入等現(xiàn)象。要加大對(duì)票據(jù)稽查力度，確保從源頭上加強(qiáng)票據(jù)管理。
三、規(guī)范和完善“收支兩條線”，防范私設(shè)“小金庫”。
嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，收入全額上繳專戶，支出由財(cái)政部門核定指標(biāo)，統(tǒng)一安排使用。部門和單位必須經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，只能在一家銀行設(shè)立一個(gè)預(yù)算外資金支出帳，且只能支不能收，只能接納財(cái)政專戶撥付的預(yù)算外資金。要防范私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象，防止部門、單位把預(yù)算外資金當(dāng)成自己的“私房錢”、“取款機(jī)”來使用，防止預(yù)算外資金的體外循環(huán)。逐步實(shí)行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的管理制度，做到票款分離，資金通過財(cái)政專戶進(jìn)行劃撥和結(jié)算。
四、強(qiáng)化綜合預(yù)算管理，逐步推行“陽光工程”。
嚴(yán)格預(yù)算管理，認(rèn)真編制年度綜合收支預(yù)算，統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外收支，將預(yù)算內(nèi)外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，作為預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)公用經(jīng)費(fèi)的不足，充分發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。用于工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面支出，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門核定的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在條件成熟情況下，逐步推行“陽光工程”，統(tǒng)一各部門、單位獎(jiǎng)金、福利發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，做到透明化。積極發(fā)揮會(huì)計(jì)核算中心的監(jiān)督作用，從原始單據(jù)入手，強(qiáng)化預(yù)算外資金的支出監(jiān)督，引導(dǎo)預(yù)算外資金合理流向，充分發(fā)揮預(yù)算外資金的效益。
預(yù)算外資金管理調(diào)研報(bào)告5
預(yù)算外資金，是指不納入預(yù)算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財(cái)政性資金。我國預(yù)算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，政府職能和社會(huì)分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長，而對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)
分散了國家財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實(shí)行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運(yùn)行機(jī)制的保障，財(cái)政管理尚未完全到位。因此，正確認(rèn)識(shí)并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財(cái)政管理改革中亟待待解決的問題。
一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)
(一)預(yù)算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破
根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，各單位應(yīng)按照財(cái)政部門的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門按照經(jīng)費(fèi)定額和開支標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計(jì)劃，財(cái)政部門也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)增加增長的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。具體收入時(shí)，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項(xiàng)目名稱，造成收入來源不清;支出時(shí)由于沒有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，資金使用仍處于“以收定支”階段。預(yù)算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機(jī)。
(二)國家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理，致使財(cái)政的宏觀調(diào)控能力減弱
我國由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，一些欠發(fā)達(dá)省份長期處于財(cái)政困難狀況，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。從財(cái)政的資金管理看，一方面，預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應(yīng)納入預(yù)算的資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。究其原因:一是收費(fèi)單位原編制為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的管理關(guān)系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會(huì)突破各自的管理指標(biāo);二是就單位而言，收費(fèi)收入不足以抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，因此改變財(cái)政管理方式，就意味著財(cái)政負(fù)擔(dān)加重;三是執(zhí)收單位作為征收主體在認(rèn)識(shí)上存在偏差，擔(dān)心納入預(yù)算管理后對(duì)其經(jīng)費(fèi)保障產(chǎn)生影響，還有一些單位錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)算外資金“誰收誰用”，主觀上不愿意把專戶資金納入預(yù)算管理。
(三)監(jiān)督檢查機(jī)制不健全，約束軟化，財(cái)政監(jiān)督流于形式
目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著重收入輕支出的現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財(cái)政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財(cái)政在撥付資金時(shí)，根據(jù)用款單位上報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行了核定，但財(cái)政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實(shí)上有的單位常常以事業(yè)發(fā)展、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為名申請(qǐng)撥款，但實(shí)際上多用于人頭經(jīng)費(fèi)，事業(yè)發(fā)展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監(jiān)督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應(yīng)有的作用。這可以從近幾年審計(jì)查處的一些單位擅自擴(kuò)大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費(fèi)公付等問題中得到映證。同時(shí)由于收費(fèi)經(jīng)費(fèi)化，資金支出向個(gè)人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資效率。
(四)資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制。但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的.存在，給個(gè)別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴(yán)密、不科學(xué)，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺(tái)的行政事業(yè)性收費(fèi)屬于省、地(州、市)、縣(市、區(qū))三級(jí)預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負(fù)責(zé)收繳資金，由省級(jí)部門歸集資金、報(bào)批手續(xù)，待審批后，再由省級(jí)部門按比例逐級(jí)返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對(duì)按級(jí)次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，又沒有必要的財(cái)政監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當(dāng)?shù)貒鴰�，又不納入專戶儲(chǔ)存的體外循環(huán)資金。
(五)相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)
根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中一部分管理費(fèi)。但該辦法對(duì)管理費(fèi)的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強(qiáng)大的財(cái)政壓力，不得不要求預(yù)算部門自行解決一些財(cái)政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費(fèi)。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、使用不合法票據(jù)以及白條收費(fèi)，進(jìn)而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時(shí)有發(fā)生。此外，一些國家收費(fèi)命令取消，但由于沒有及時(shí)理順和解決相關(guān)的單位經(jīng)費(fèi)，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的國家政策無法落到實(shí)處。
二、加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的措施
針對(duì)預(yù)算外資金管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，建議各級(jí)財(cái)政部門圍繞財(cái)政綜合預(yù)算的總體目標(biāo)，從健全機(jī)制、規(guī)范運(yùn)作兩個(gè)方面逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管、同管。
(一)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財(cái)政預(yù)算
建立公共財(cái)政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。應(yīng)該說實(shí)行真正的綜合財(cái)政預(yù)算，將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預(yù)算外資金，只是時(shí)間問題。根據(jù)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的做法。因此，各級(jí)財(cái)政首先要將國家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對(duì)有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并將其納入單位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和財(cái)政的綜合預(yù)算;預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費(fèi)的作法，要比照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行“預(yù)算制”，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門依法行政。
各級(jí)財(cái)政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的傳統(tǒng)理財(cái)觀念，充分認(rèn)識(shí)財(cái)政宏觀調(diào)控和財(cái)政監(jiān)管工作的重要性，克服本位主義和小團(tuán)體意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)綜合財(cái)政預(yù)算編制工作，提高財(cái)政資金的管理能力。近年一些地方已經(jīng)取消了預(yù)算外資金的概念，并全面推行政府非稅收入銀行代收管理辦法，這對(duì)建立公共財(cái)政收入征管體系和國庫集中收付制度不能不說是一個(gè)有益的探索和實(shí)踐，具有很強(qiáng)的借鑒意義。
(二)積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度
規(guī)范預(yù)算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應(yīng)收盡收。要以收費(fèi)票據(jù)為資金監(jiān)管源頭，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段賦予財(cái)政票據(jù)信息功能，再借助收費(fèi)單位、代收銀行、財(cái)政三家之間強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底建立起一個(gè)“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的預(yù)算外資金征管體系。由于所有收費(fèi)通過銀行代收，不僅便于財(cái)政性資金集中納入財(cái)政管理，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，使財(cái)政專戶發(fā)揮“準(zhǔn)國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構(gòu)建了財(cái)政部門與執(zhí)收單位間高效的收費(fèi)票據(jù)領(lǐng)購、核銷管理模式，大大提高了財(cái)政部門對(duì)執(zhí)收單位收取預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止了自立收費(fèi)項(xiàng)目、自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。
(三)切實(shí)完善配套措施和法規(guī)建設(shè)，努力提高預(yù)算外資金的管理效率
預(yù)算外資金管理改革是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、難度大的工作，它不僅關(guān)系到單位原有權(quán)力、利益調(diào)整，而且涉及單位性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)供給以及內(nèi)部減員等現(xiàn)實(shí)問題。因此，只有把它與財(cái)政管理制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革以及經(jīng)濟(jì)體制改革等結(jié)合起來，才能切實(shí)貫徹執(zhí)行國家的財(cái)經(jīng)法規(guī)，并達(dá)到相互促進(jìn)的作用。進(jìn)而對(duì)現(xiàn)行的政府性基金和納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金列收列支的管理方式進(jìn)行更進(jìn)一步的規(guī)范和完善，逐步消除單式預(yù)算的弊端，真正發(fā)揮財(cái)政部們應(yīng)有的管理監(jiān)督作用。
近年來盡管我國出臺(tái)了大量的財(cái)政法規(guī)，但相對(duì)于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言仍處滯后狀態(tài)，加之財(cái)政法規(guī)層次較低，財(cái)政法律、法規(guī)之間，以及同其他法律之間在涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)務(wù)管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴(yán)肅性。因此，要盡快建立、發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政法制體系，為財(cái)政體制改革提供制度保障。另外，通過輿論宣傳澄清對(duì)預(yù)算外資金性質(zhì)的模糊認(rèn)識(shí)，爭取全社會(huì)的理解和支持，扭轉(zhuǎn)“三權(quán)不變”和“誰收誰用”的運(yùn)行慣例，為進(jìn)一步推動(dòng)綜合預(yù)算管理創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。
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