建立村鎮(zhèn)銀行是解決我國現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分、金融服務(wù)缺位等“金融抑制”問題的創(chuàng)新之舉，對于促進農(nóng)村地區(qū)投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務(wù)高效的新型農(nóng)村金融體系的形成，進而更好地改進和加強農(nóng)村金融服務(wù)，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧發(fā)展和進步，具有十分重要的意義。但村鎮(zhèn)銀行在組建和發(fā)展過程中還存在諸多瓶頸，尤其是欠發(fā)達的落后地區(qū)，組建難度大，發(fā)展緩慢，亟須從源頭上加以調(diào)整和解決。

　　一、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展現(xiàn)狀，銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策,首批選擇四川、吉林等六省區(qū)作為新型農(nóng)村金融機構(gòu)試點。1月，銀監(jiān)會出臺《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，加快了村鎮(zhèn)銀行試點工作。10月，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,將試點范圍擴大到全國31個省份。到末,全國已有148家村鎮(zhèn)銀行開業(yè),發(fā)放貸款50多億元,其中支持農(nóng)戶和農(nóng)民的貸款達60%以上。今年“兩會”期間，中國銀監(jiān)會主席劉明康表示，銀監(jiān)會對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展目標是家，凡是有條件的縣都可以有一家。村鎮(zhèn)銀行發(fā)展呈現(xiàn)出美好的愿景。

　　湖南省自開展村鎮(zhèn)銀行試點以來，已組建村鎮(zhèn)銀行5家，較好地發(fā)揮了服務(wù)“三農(nóng)”的作用。湘西州委、州政府高度重視，來積極爭取村鎮(zhèn)銀行試點，得到了銀監(jiān)部門的批準。但在組建過程中遭遇中梗阻，目前還是一片空白。

　　二、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行的瓶頸

　　(一)政策失靈：自下而上，本末倒置。按照銀監(jiān)會規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行只能實行發(fā)起方式設(shè)立，且至少應(yīng)有1家以上境內(nèi)外銀行業(yè)金融機構(gòu)作為主發(fā)起人。規(guī)定要求村鎮(zhèn)銀行的最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)。根據(jù)這一規(guī)定，需要試點縣市政府從最基層的縣域開始向上逐級尋找主發(fā)起人。當前我國銀行業(yè)實行一級法人制度，分支行對機構(gòu)的設(shè)置缺乏審批權(quán)限。由于村鎮(zhèn)銀行的設(shè)置處于試點階段，既沒有規(guī)定各銀行業(yè)金融機構(gòu)必須發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的義務(wù)，也沒有相應(yīng)的數(shù)量規(guī)定，更沒有自上而下的特別指定。這樣，形成部分試點縣市“申請報告無處送，高層領(lǐng)導(dǎo)無法見，村鎮(zhèn)銀行無法辦”的難堪局面。

　　(二)主體失落：路徑單一，一主難求。雖然一些地方性商業(yè)銀行具備主發(fā)起人資格，但在欠發(fā)達地區(qū)，除農(nóng)村信用社改制外，幾乎沒有地方性商業(yè)銀行。瀘溪縣為組建村鎮(zhèn)銀行，成立了專班，明確專人，積極尋找主發(fā)起人，從起，先后與省內(nèi)外10余家銀行業(yè)金融機構(gòu)進行聯(lián)系協(xié)調(diào)，開出了一系列優(yōu)惠政策和條件，但都因經(jīng)濟總量小、地處偏遠而被拒絕。一旦找不到主發(fā)起人，村鎮(zhèn)銀行便無法設(shè)立，致使這一惠農(nóng)政策成為空中樓閣，試點縣市十分失落。

　　(三)市場失準：低門檻，高杠桿。根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，在縣(市)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不低于 300萬元人民幣;在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不低于100萬元人民幣。村鎮(zhèn)銀行注冊資金的門檻要求確實很低，但在實際操作過程中，為尋求一定的規(guī)模效應(yīng)，一般村鎮(zhèn)銀行注冊資金均在5000萬元以上。加之主發(fā)起人難找，形成了“低門檻，高杠桿”現(xiàn)象，導(dǎo)致欠發(fā)達地區(qū)村鎮(zhèn)銀行市場準入難。

　　(四)布局失衡：抓大放小，棄鄉(xiāng)進城。按照村鎮(zhèn)銀行試點初衷，本應(yīng)在欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)先發(fā)展。據(jù)對全國已開業(yè)的 148家村鎮(zhèn)銀行調(diào)查分析，除先期試點的六個省份外，一般機構(gòu)都設(shè)在相對較發(fā)達的縣市一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)銀行還沒有實現(xiàn)零的突破，呈現(xiàn)出“發(fā)達地區(qū)多、欠發(fā)達地區(qū)少，縣城多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)少”的不均衡格局。

　　(五)價值失離：嫌貧愛富，棄農(nóng)逐工。根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，服務(wù)“三農(nóng)”是村鎮(zhèn)銀行的根本宗旨。一些村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或出資人把實現(xiàn)利潤最大化作為自身最大的追求目標，而農(nóng)民作為弱勢群體，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟作為高風(fēng)險、低效益的弱勢經(jīng)濟，受自然條件和市場條件的影響巨大。在農(nóng)業(yè)政策性保險嚴重缺乏的情況下，受利益驅(qū)使，村鎮(zhèn)銀行在價值取向上偏離宗旨，追逐高利潤、高回報的工業(yè)行業(yè)。

　　三、政策建議

　　(一)完善政策：改“自下而上”為“自上而下”。建議完善村鎮(zhèn)銀行試點政策，調(diào)整規(guī)劃，以地區(qū)為單元，堅持向欠發(fā)達地區(qū)、向農(nóng)村傾斜的原則，將試點任務(wù)與銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點擴張計劃進行捆綁，自上而下指定部分銀行業(yè)金融機構(gòu)承擔村鎮(zhèn)銀行發(fā)起任務(wù)。規(guī)定銀行業(yè)金融機構(gòu)在發(fā)達地區(qū)增設(shè)分支機構(gòu)時，要求其在相應(yīng)的欠發(fā)達地區(qū)發(fā)起成立一家村鎮(zhèn)銀行，以打破試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、試點縣市層層向上爭取無門的難堪局面。銀行業(yè)金融機構(gòu)也要提高認識，勇于擔當，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的高度，積極踐行社會責任，在追求利益最大化的同時，兼顧好社會效益。

　　(二)調(diào)整方式：改“發(fā)起成立”為“組建成 立”。我國金融業(yè)的發(fā)展最終都是以國家信用為背景的。村鎮(zhèn)銀行作為服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，設(shè)立于農(nóng)村貧困地區(qū)，支持的是弱勢區(qū)域、弱勢群體和弱勢產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當可以國家信用為背景，在部分難以找到主發(fā)起人的欠發(fā)達地區(qū)，適當提高市場準入門檻，規(guī)定縣市村鎮(zhèn)銀行注冊資金必須達到5000萬元以上，改由銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)起為地方財政出資組建成立。-

　　風(fēng)險防范和控制的關(guān)鍵在于加強管理，而不在于誰發(fā)起。因此，不能因為找不到主發(fā)起人而影響村鎮(zhèn)銀行試點進程，進而影響國家整個金融體系的架構(gòu)和惠民政策的落實。

　　(三)優(yōu)化布局：改“抓大”為“扶弱”。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，進一步優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行布局，堅持欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村優(yōu)先原則，充分體現(xiàn)“扶弱”的優(yōu)惠政策，力爭欠發(fā)達地區(qū)的縣市至少設(shè)立一家村鎮(zhèn)銀行。尤其是目前處于金融服務(wù)空白的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，切實解決金融服務(wù)“盲區(qū)”問題。

　　(四)堅守宗旨：改“棄農(nóng)”為“惠農(nóng)”。為所在區(qū)域農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)是村鎮(zhèn)銀行的根本宗旨，擴大農(nóng)村金融供給，為“三農(nóng)”服務(wù)是設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷，任何時候都不應(yīng)動搖。為使村鎮(zhèn)銀行更好地服務(wù)“三農(nóng)”，并在服務(wù)“三農(nóng)”過程中實現(xiàn)自身不斷發(fā)展壯大的目標，有關(guān)部門應(yīng)敦促村鎮(zhèn)銀行履行職能，堅守宗旨。一是量化考核。規(guī)定村鎮(zhèn)銀行對當?shù)?ldquo;三農(nóng)”的信貸投入不得低于70%，吸收的存款原則上應(yīng)用在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展上，防止“資金進城”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象的發(fā)生。二是價值回歸。村鎮(zhèn)銀行要立足“三農(nóng)”，及時了解農(nóng)民、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，改善金融服務(wù)，加大信貸投入，增加金融供給，引導(dǎo)他們將閑置資金存到村鎮(zhèn)銀行，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

　　(五)形成合力：改“取”為“予”。村鎮(zhèn)銀行是“草根銀行”，其信貸支持的主要對象為弱勢產(chǎn)業(yè)———農(nóng)業(yè)，弱勢群體———農(nóng)民，理應(yīng)受到更多的關(guān)心和支持。一是人民銀行應(yīng)給予村鎮(zhèn)銀行一定的支農(nóng)貸款支持，以擴大村鎮(zhèn)銀行的資金實力;二是放松利率管制，允許村鎮(zhèn)銀行根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、資金供求狀況、債務(wù)人可承受能力自主確立貸款利率;三是對初創(chuàng)階段的村鎮(zhèn)銀行減免營業(yè)稅和所得稅，支持其發(fā)展壯大;四是加快建立農(nóng)業(yè)政策性保險機制，為村鎮(zhèn)銀行的資金安全提供切實保障;五是建立必要的風(fēng)險補償機制，建立村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”和支持新農(nóng)村建設(shè)的正向激勵機制;六是監(jiān)管部門應(yīng)出臺政策，支持村鎮(zhèn)銀行與農(nóng)村信用社進行適度的有序競爭，增強村鎮(zhèn)銀行的活力。