有關(guān)文物保護法修訂的調(diào)研報告

　　隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，文物工作發(fā)生了深刻變化。文物保護法頒布實施30余年來，一方面為文物保護工作和文物事業(yè)發(fā)展提供了強有力的法制保障，另一方面也與經(jīng)濟社會發(fā)展和文物工作實踐不相適應(yīng)，需要進行修訂。根據(jù)全國人大常委會文物保護法執(zhí)法檢查的有關(guān)意見，國家文物局開展了文物保護法修訂調(diào)研，提出了文物保護法修訂的原則、重點和思路。

　　文物保護法作為我國文化領(lǐng)域的第一部法律，自1982年頒布實施特別是2015年修訂以來，各級黨委政府日益重視文物事業(yè)，文物工作體制機制漸趨完善，機構(gòu)隊伍逐步壯大，執(zhí)法能力不斷加強，經(jīng)費投入逐年增長，文物保護狀況明顯改善；文物法制建設(shè)和文物知識宣傳不斷拓展，全社會文物保護的積極性普遍提高，依法保護文物的意識日益深入人心；各類博物館、紀(jì)念館和文物保護單位提升陳列展覽、改進開放服務(wù)，助力公共文化建設(shè)和對外文化交流的功能不斷增強，文物工作在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、惠及民生方面的積極作用日益凸顯。可以說，沒有文物保護法保駕護航，就不會有文物事業(yè)取得的巨大成就。

　　近年來，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，文物保護、管理、利用的理念不斷創(chuàng)新，文物工作從領(lǐng)域、對象到方式、方法，都發(fā)生了很多變化，既面臨重要機遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。2015年，全國人大常委會在全國范圍開展了文物保護法執(zhí)法檢查，提出了將修改文物保護法列入全國人大常委會立法規(guī)劃的建議。2015年，國家文物局將文物保護法修訂研究列為重點工作，并列入文化部調(diào)研項目，由國家文物局領(lǐng)導(dǎo)同志帶隊，分別赴 8省區(qū)開展了專題調(diào)研�，F(xiàn)報告如下：

　　一、基本情況

　　2015年初，國家文物局即著手進行文物保護法修訂的初步研究。一是在征求局內(nèi)各部門意見的基礎(chǔ)上，形成文物保護法修訂調(diào)研提綱，起草了調(diào)研方案。二是編制了調(diào)查問卷，開展文物保護法立法后評估。三是發(fā)函征詢各地區(qū)、各方面對文物保護法修訂意見和建議，并在中國文物報、國家文物局官網(wǎng)開設(shè)征詢意見專欄。四是委托有關(guān)科研單位開展了地下文物埋藏區(qū)制度、世界文化遺產(chǎn)保護管理、國外文物保護法律制度比較、港澳臺文物保護制度等研究項目。五是專門致函全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室，建議將修訂文物保護法正式列入全國人大常委會立法規(guī)劃。

　　4月至5月，國家文物局勵小捷局長、董保華副局長帶隊，分別赴江蘇、浙江、遼寧、內(nèi)蒙、廣東、廣西、陜西、安徽等省區(qū)進行文物保護法修訂的專題調(diào)研。調(diào)研組在8個省區(qū)召開了9次座談會，實地考察了50余個文博單位，廣泛聽取地方政府及相關(guān)部門負責(zé)同志以及基層文物工作者的意見建議，進行了深入交流。

　　二、各地提出的修訂意見

　　調(diào)研過程中，地方政府及有關(guān)部門對文物保護法修訂提出以下意見：

　�。ㄒ唬┪奈锏母拍詈头懂犘枰�進一步明晰，文物認定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法需要完善。目前，文物的概念還未在法律中作出規(guī)定，納入文物工作視野的新形態(tài)文物還未在法律中予以明確，文物認定還缺乏完善的標(biāo)準(zhǔn)，造成實際工作中執(zhí)行困難。建議修法時進一步明確文物的定義，將實踐中比較成熟的新的文物類型納入法定文物范疇，定期公布受國家保護文物的范圍。進一步完善文物認定的主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)，建立文物鑒定管理制度和民間文物登記制度。

　　關(guān)于文物保護法修訂的調(diào)研報告關(guān)于文物保護法修訂的調(diào)研報告

　�。ǘ�）地方政府重視不夠，法律責(zé)任難以落實。文物保護法規(guī)定“將文物保護事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算”和將歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、將各級文物保護單位的保護措施納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。但是，對納入規(guī)劃和經(jīng)費保障方面的責(zé)任還需要進一步明確。建議修法中進一步厘清中央和地方各級政府的文物保護責(zé)任，明確各級財政經(jīng)費落實的比例和投入的方式，建立事權(quán)財權(quán)相匹配的經(jīng)費投入長效機制，重點向市縣級傾斜，并將文物保護納入政府考核內(nèi)容，明確規(guī)定文物保護責(zé)任制。同時，進一步明確社會力量參與文物保護的法律地位、權(quán)利、義務(wù)、方式和扶持措施。

　�。ㄈ�）對不可移動文物保護的規(guī)定不夠完善。法律對文物保護單位保護的規(guī)定較多，而對尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物保護措施較少。比如，對非文物保護單位的不可移動文物沒有規(guī)定“四有”要求，對拆除、遷移非文物保護單位的不可移動文物沒有限制性規(guī)定，對拆除不可移動文物沒有規(guī)定論證、聽證程序，造成不可移動文物大量損毀消失。建議增加對尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物的保護條款，在不可移動文物認定過程中，對認定對象設(shè)置保護期限；完善對文物保護單位的規(guī)定，建立文物影響評價制度、地下文物埋藏區(qū)制度、警告降級和撤銷制度；完善文物保護規(guī)劃制度和水下文物保護區(qū)制度。

　　（四）不可移動文物修繕管理與實際情況不盡切合。法律規(guī)定了不可移動文物修繕、保養(yǎng)的責(zé)任，文物保護工程資質(zhì)的要求，修繕、保養(yǎng)、遷移不改變文物原狀的原則以及相關(guān)審批要求。但是實踐中，一是不可移動文物類別多樣，適用同樣的修繕要求和程序沒有必要；二是現(xiàn)有文物保護工程資質(zhì)單位總量少，完全不能滿足文物修繕需要；三是現(xiàn)有的審批程序繁瑣，審批時間過長，影響及時修繕；四是不改變文物原狀原則缺乏分類評定標(biāo)準(zhǔn)，難以適應(yīng)生產(chǎn)生活的客觀需要；五是使用權(quán)人和所有權(quán)人文物修繕保養(yǎng)責(zé)任大、義務(wù)多、受限多，而政府給予的支持和幫助較少，責(zé)權(quán)利不平衡。建議分類制定符合實際的文物修繕標(biāo)準(zhǔn)，盡量滿足生產(chǎn)生活需要；資質(zhì)資格管理要切合文物保護實際需要，不能搞一刀切；合理區(qū)分審批權(quán)限，盡可能下放并簡化審批程序；建立文物保護補償制度，平衡各方權(quán)益，增強文物保護積極性、主動性。

　�。ㄎ澹┪奈锢�用缺乏制度規(guī)范。法律對文物保護單位用途的規(guī)定，仍有一定的局限性，難以適應(yīng)眾多不同類別文物的實際狀況；文物開放利用的標(biāo)準(zhǔn)和要求，目前仍存在制度空白，難以適應(yīng)公共文化服務(wù)的新要求。法律現(xiàn)有規(guī)定與“合理利用”還存在差距，與文物保護實際、經(jīng)濟社會發(fā)展需要還不相適應(yīng)。建議調(diào)整文物利用管理的要求，在確保文物安全前提下，盡可能豐富利用的方式，鼓勵開展合理適度經(jīng)營，實現(xiàn)文物利用社會效益和經(jīng)濟效益的雙贏；同時通過健全開放利用標(biāo)準(zhǔn)，加強綜合監(jiān)管，防止過度開發(fā)和過度商業(yè)化。

　�。�六）考古發(fā)掘管理制度需要調(diào)整。一是配合基本建設(shè)工程的考古調(diào)查勘探發(fā)掘，未正式作為前置行政審批，造成文物部門監(jiān)管的被動；二是需要進行考古調(diào)查勘探的大型基本建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)不明，各地掌握尺度不統(tǒng)一；三是配合基本建設(shè)工程的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘所需費用，性質(zhì)不明，標(biāo)準(zhǔn)滯后，操作困難；四是對建設(shè)單位規(guī)避法律規(guī)定的行為，缺乏有力的懲治措施。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)等蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實情況下，由于法律的不完善，造成文物部門對建設(shè)工程立項缺乏話語權(quán)，在施工過程中難以實施有效監(jiān)督，加之施工前建設(shè)單位不報請進行調(diào)查勘探、施工中發(fā)現(xiàn)地下文物不報告，致使地下文物遭受破壞的情況時有發(fā)生，文物部門多數(shù)情況下只能被動處理。建議將基本建設(shè)工程的考古調(diào)查勘探作為前置行政審批，同時明確審批標(biāo)準(zhǔn)，明確經(jīng)費性質(zhì)和保障方式，增加處罰措施。為減少基本建設(shè)工程和文物保護的矛盾，可以由政府出資，在工程立項階段或者土地出讓前完成考古調(diào)查勘探發(fā)掘。

　�。ㄆ撸┪奈锸袌龉芾碛写�規(guī)范。文物保護法規(guī)定“除經(jīng)批準(zhǔn)的文物商店、經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)外，其他單位或者個人不得從事文物的商業(yè)經(jīng)營活動”，而現(xiàn)實中，夾雜文物經(jīng)營活動的古玩舊貨市場發(fā)展迅速，文物網(wǎng)絡(luò)交易活動日益頻繁。面對日益繁榮的文物市場，監(jiān)管制度的缺陷日益顯現(xiàn)，法律規(guī)定再不調(diào)整，不但不利于文物保護和管理，也不利于滿足公眾收藏文物的正當(dāng)需求。建議對文物市場有關(guān)法律規(guī)定予以調(diào)整，進一步明確監(jiān)管職責(zé)，完善管理措施，加強規(guī)范管理。

　　（八）文物安全制度尚不健全。文物保護法在文物安全方面的規(guī)定不僅少，而且分散，相關(guān)規(guī)定不明確、不具體、不完善，文物安全監(jiān)管職責(zé)和程序不夠清晰，造成公安、文物等部門監(jiān)管困難。建議建立文物安全專章，強化地方政府、相關(guān)部門、文博單位、文物使用人和所有人的安全責(zé)任，建立文物安全責(zé)任制、綜合治理機制、安全事故處理與責(zé)任追究機制，健全相關(guān)監(jiān)管措施。

　�。ň牛┓�律責(zé)任輕，處罰力度弱。長期以來，文物違法事件屢有發(fā)生，違法成本低、強制措施少，操作性差，致使法律震懾力和執(zhí)法效力不強，必須加大對文物違法行為的懲治力度。建議增加行政強制措施，提高處罰力度，完善處罰主體、程序、方式和標(biāo)準(zhǔn)。建立文物保護公益訴訟機制，為保護文物、懲治違法提供更多的方式和途徑。

　�。ㄊ�）法律存在不銜接、不協(xié)調(diào)等問題。現(xiàn)行法律的框架結(jié)構(gòu)、邏輯關(guān)系、語言表述，存在不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、不明確的問題；與現(xiàn)行其他法律還不相協(xié)調(diào)，不相銜接。比如文物保護法與民法、刑法、物權(quán)法、行政處罰法、治安管理處罰法等之間，既有內(nèi)容上的銜接問題，也有適用上的協(xié)調(diào)問題。建議在修法時，從文物保護長遠考慮出發(fā)，全面調(diào)整法律框架，精心設(shè)計法律制度，從技術(shù)上進一步完善法律內(nèi)容，實現(xiàn)法律自身和法律之間的有效協(xié)調(diào)和密切銜接，以使修訂后的法律更加符合實際，便于操作。

　　調(diào)研中，各地文物部門還提出了一些與法律修訂有關(guān)的意見和建議。譬如，減少或者下放行政審批權(quán)，簡化審批程序；行政審批減少或者下放后，要加強過程監(jiān)管、績效考核，加大監(jiān)督檢查力度。又如，在機構(gòu)設(shè)置、編制核定、經(jīng)費投入等方面盡可能向基層傾斜。再如，應(yīng)在法律中規(guī)定保護少數(shù)民族文物的條款，建議“對于歷史悠久，具有建筑特點、民俗特點的典型少數(shù)民族村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，可根據(jù)其文物保護價值，公布為少數(shù)民族歷史文化保護區(qū)�！�

　　XX區(qū)文物局建議，在文物保護法第九條增加：“縣以上人民政府應(yīng)當(dāng)成立文物保護委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)文物保護工作的重大問題”。

　　廣西自治區(qū)文物局建議通過立法調(diào)整歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)管理職能，明確文物部門職責(zé)。

　　三、思路與對策

　　調(diào)研表明，文物工作中出現(xiàn)的問題，既有法律貫徹不力的原因，也有法律自身滯后的原因，亟需調(diào)整、補充和完善。

　　（一）進一步認識文物保護法修訂的必要性和可行性。對于修訂文物保護法，全國人大常委會文物保護法執(zhí)法檢查中提出了明確意見，地方各級政府及有關(guān)部門提出了具體建議，社會各界多次呼吁，這為法律修訂創(chuàng)造了有利的社會環(huán)境。實踐中，文物保護法的一些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和文物工作需要，迫切需要作出相應(yīng)修改。國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作的實施，要求文物保護法與國家改革發(fā)展和行政管理體制改革的新要求相適應(yīng)，進一步增強了修訂文物保護法的緊迫性。近年來，國家文物局圍繞文物保護法的實施情況多次開展調(diào)研，法律及其實施中存在的主要問題基本清楚，解決問題的思路基本明確，管理部門之間的共識較多；文物系統(tǒng)擁有一批實踐經(jīng)驗豐富的文物法制專家，科研院所、高等院校建立了一定規(guī)模的文物法制研究隊伍，國內(nèi)外文物法制研究成果比較豐富；這些都為修訂文物保護法奠定了扎實的基礎(chǔ)。

　　關(guān)于文物保護法修訂的調(diào)研報告各類報告

　　（二）進一步明確文物保護法修訂的原則和重點。修訂文物保護法，一是必須圍繞全面建成小康社會的目標(biāo)，服從服務(wù)于工作大局。圍繞政府行政體制的改革的需要，體現(xiàn)機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求；圍繞文化強國建設(shè)的目標(biāo)，體現(xiàn)文物事業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求；圍繞服務(wù)社會、惠及民生、共建共享的需要，體現(xiàn)文物在公共文化服務(wù)和經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用。二是必須堅持文物工作方針，以有利于文物保護與安全為核心。文物工作方針是長期工作實踐經(jīng)驗的總結(jié)，反映了文物工作規(guī)律性和特殊性的本質(zhì)要求。文物保護與安全是文物事業(yè)的生命線，是事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。因此，所有法律條款的修改都要契合文物保護、利用、管理的客觀需要，必須將文物保護與安全作為核心。三是必須堅持開門立法，廣泛聽取各方面意見建議。要深入調(diào)研、科學(xué)論證，充分聽取文物工作一線和立法機構(gòu)、政府部門、科研院所、高等院校、專家學(xué)者、企業(yè)和社會公眾的意見建議，廣泛調(diào)動社會各界的積極性，積極吸收全社會的智慧。四是必須尊重文物工作實踐，增強法律實施效力。各地制定的地方法規(guī)和長期實踐中積累的經(jīng)驗作法，在文物保護法修訂中要充分借鑒吸收。法律修訂要與法律的有效執(zhí)行相結(jié)合，既要增強法律的剛性要求，也要增強法律的可操作性。

　　修訂文物保護法，重點是研究解決當(dāng)前和今后一個時期文物保護、利用、管理中的實際問題。一是對與實踐不相適應(yīng)的規(guī)定進行調(diào)整。比如文物市場監(jiān)管方面、加大對文物違法行為的懲治力度方面、宏觀監(jiān)督管理方面等。二是對缺失的法律制度予以補充。比如文物保護規(guī)劃、世界文化遺產(chǎn)、大遺址保護和國家考古遺址公園建設(shè)、流失文物追索等方面。三是對法律不協(xié)調(diào)不銜接的內(nèi)容進行完善。比如法律自身制度安排上不科學(xué)不完整的，框架結(jié)構(gòu)、邏輯關(guān)系、語言表述不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、不明確的，與現(xiàn)行其他法律不相協(xié)調(diào)的，與社會管理的大趨勢不相適應(yīng)的，與有關(guān)國際公約、聯(lián)合國文件不相銜接的等。

　　（三）進一步細化文物保護法修訂的工作思路和進度安排。2015年，我們要通過全面深入調(diào)研，廣泛征詢各方面意見建議，研究提出文物保護法修訂的重點內(nèi)容；在對一些不成熟或者存在爭議的制度性問題進行專題研究基礎(chǔ)上，擬訂文物保護法修訂草案大綱；報請將修訂文物保護法納入全國人大常委會立法規(guī)劃。2015年的工作重點是報請將修訂文物保護法列入國務(wù)院立法工作計劃，起草文物保護法修訂草案稿，并按照立法程序，適時上報國務(wù)院審議。國家文物局將加快工作進度，扎實做好修訂研究和修訂草案的起草工作，為順利修訂文物保護法奠定良好工作基礎(chǔ)。

　　鑒于文化領(lǐng)域立法的特殊性，國家文物局將會同有關(guān)方面，積極與全國人大有關(guān)部門、國務(wù)院法制部門溝通協(xié)調(diào)，并懇請中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組及文化立法部際聯(lián)席會議給予關(guān)注和指導(dǎo)，努力加快修法進程。

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