市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法現(xiàn)狀與辦案中的軟抗拒現(xiàn)象的調(diào)研報(bào)告
一、__市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法存在的問(wèn)題及原因
（一）基層質(zhì)監(jiān)部門整體執(zhí)法水平亟待提高歸納起來(lái)，基層質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)整體執(zhí)法仍存在三種現(xiàn)象：
一是“重罰輕糾”現(xiàn)象。通過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些基層質(zhì)監(jiān)局在執(zhí)法辦案時(shí)，只注重對(duì)當(dāng)事人罰款，而對(duì)違法行為可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果及如何采取有效措施去糾正重視程度還不夠，雖然有些地方也在生產(chǎn)領(lǐng)域中推了“警示預(yù)警”制度，但在實(shí)踐中，這種制度沒能被很好的貫徹，這在執(zhí)法中就走進(jìn)了“重罰輕糾”的誤區(qū)。具體表現(xiàn)形式有：
1、只罰不糾。即對(duì)制造假冒偽劣商品的行為只罰款，對(duì)已銷售的存在嚴(yán)重隱患的產(chǎn)品不認(rèn)真追查；
2、只打不追。一些基層質(zhì)監(jiān)局只對(duì)查到的問(wèn)題進(jìn)行處理，而對(duì)表面現(xiàn)象背后的隱患問(wèn)題不注意追查。
3、手段單一。通過(guò)我們對(duì)部分基層質(zhì)監(jiān)局處罰文書的調(diào)閱，發(fā)現(xiàn)部分基層執(zhí)法人員對(duì)行政法律規(guī)定的處罰與教育相結(jié)合的原則領(lǐng)會(huì)不深，處罰決定書的處罰條款往往只有罰:請(qǐng)記住我站域名款一項(xiàng)，不會(huì)運(yùn)用警告、通報(bào)批評(píng)、限期改正、責(zé)令停業(yè)整頓等措施，致使某些違法人員誤認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)只要罰款，不管糾正。
二是“重實(shí)體、輕程序”現(xiàn)象。這類現(xiàn)象通常表現(xiàn)為：
1、執(zhí)法人員主動(dòng)與當(dāng)事人協(xié)商來(lái)規(guī)避法律。少數(shù)質(zhì)監(jiān)部門鑒于當(dāng)?shù)貓?zhí)法環(huán)境，來(lái)自社會(huì)各方面的壓力很大，一些執(zhí)法人員為了盡快結(jié)案、息事寧人，就主動(dòng)和當(dāng)事人協(xié)商行政處罰的種類和幅度，只要談妥，就憑當(dāng)事人的認(rèn)識(shí)材料處罰。但這種行政處罰只要當(dāng)事人提起復(fù)議或訴訟，質(zhì)監(jiān)部門將必?cái)o(wú)疑。
2、違反法定程序。這些程序包括回避程序、調(diào)查程序、告知程序、時(shí)效程序等。有利害關(guān)系的不回避、進(jìn)行調(diào)查時(shí)不亮證、符合聽證條件的不告知聽證權(quán)、采取先行登記保存超時(shí)限，這些問(wèn)題許多執(zhí)法人員覺得無(wú)關(guān)緊要，但在訴訟中往往就是這些小細(xì)節(jié)成為質(zhì)監(jiān)部門的死穴，只要當(dāng)事人訴諸法律，質(zhì)監(jiān)部門極有可能“吃官司”。
三是“重證據(jù)、輕規(guī)范”現(xiàn)象。
這種現(xiàn)象集中體現(xiàn)在基層質(zhì)監(jiān)部門的大量案卷文書中，一些質(zhì)監(jiān)部門法律文書的制作在實(shí)踐中不規(guī)范，歸納起來(lái)，主要有：
1、有的文書沒有執(zhí)法人員的簽名；
2、有的案件當(dāng)事人在文書上不簽字，只按手印；
3、有的詢問(wèn)筆錄修改過(guò)后不要求當(dāng)事人簽名；
4、處罰決定書和罰沒收據(jù)上的當(dāng)事人不一致；
5、收集的證據(jù)沒有提供人簽字，證據(jù)來(lái)源不清；
6、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和詢問(wèn)筆錄內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，不反映違法事實(shí)和違法現(xiàn)場(chǎng)涉案物品的數(shù)量、質(zhì)量和狀態(tài)等。
上述三種現(xiàn)象的發(fā)生和存在，極大地影響了基層質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法工作，雖然近三年來(lái)，我市質(zhì)監(jiān)部門在執(zhí)法辦案的數(shù)量上有了很大的提高，每年基層質(zhì)監(jiān)部門辦理的案件占全市案件總量的百分比達(dá)到了70左右，但大案要案很少，萬(wàn)元以上的案件比率只有15。究其原由，主要有以下幾點(diǎn)：
1、質(zhì)監(jiān)部門缺少綜合執(zhí)法人員�，F(xiàn)有的不少執(zhí)法人員以前大多沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)執(zhí)法知識(shí)，這就導(dǎo)致他們不熟悉法律、法規(guī)，不懂得執(zhí)法程序、執(zhí)法技巧及有關(guān)查帳、取證等專業(yè)知識(shí)，因此，這一部分人在辦案過(guò)程中往往問(wèn)題不斷。
2、少數(shù)辦案單位和執(zhí)法人員思想偏差，存在一切向“錢”看的傾向，對(duì)已經(jīng)流向市場(chǎng)、存在隱患的涉案物品的危害性認(rèn)識(shí)不足，而且存在怕麻煩、怕費(fèi)事、怕人情、怕出錯(cuò)的消極畏難情緒，認(rèn)為差不多就可以了，沒有必要深究不放。
3、是綜合執(zhí)法手段不強(qiáng)，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法依據(jù)不足。在眾多質(zhì)監(jiān)執(zhí)法法規(guī)中，有執(zhí)法力度和強(qiáng)制措施的甚少，而且可操作性不強(qiáng)，特別是有些法規(guī)的頒布時(shí)間超過(guò)20年，這就導(dǎo)致行政執(zhí)法依據(jù)不足，手段不硬，難以達(dá)到理想的執(zhí)法效果。
（二）執(zhí)法體制不盡完善
這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
1、“兩個(gè)認(rèn)識(shí)”不統(tǒng)一。
一是市局業(yè)務(wù)科室對(duì)執(zhí)法辦案工作的觀念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，難以形成合力。出于職責(zé)本位考慮，稽查大隊(duì)側(cè)重于執(zhí)法辦案，法規(guī)科側(cè)重于執(zhí)法監(jiān)督和案件質(zhì)量，其它各業(yè)務(wù)科室則偏重于各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事。這是十分正常的，但涉及執(zhí)法辦案工作時(shí)，往往出現(xiàn)各持各的態(tài)度，各出各的力，各支各的招，很難協(xié)調(diào)一致形成合力。
二是機(jī)關(guān)具體執(zhí)法辦案的指導(dǎo)意見不統(tǒng)一，質(zhì)監(jiān)部門難以執(zhí)行。由于職責(zé)不同，各有側(cè)重，各科室站在不同角度考慮問(wèn)題，發(fā)出指導(dǎo)意見。意見的不統(tǒng)一，甚至相左，讓質(zhì)監(jiān)部門很難應(yīng)對(duì)，有的直接影響到辦事效率和執(zhí)法效力。
2、“三個(gè)方面”不完善。
一是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，由于編制不足,導(dǎo)致存在著職責(zé)交叉問(wèn)題，沒能很好解決統(tǒng)分結(jié)合的矛盾。執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，制約基層質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法的一個(gè)重要問(wèn)題。例如，以我們調(diào)查的__縣質(zhì)監(jiān)局，該縣局現(xiàn)有編制9人，一線執(zhí)法人員就更加少了，但卻承擔(dān)著轄區(qū)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、71個(gè)食品企業(yè)、以及其他生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管任務(wù)，其難度可想而知。
二是人員培訓(xùn)方面。上級(jí)對(duì)質(zhì)監(jiān)部門培訓(xùn)滯緩，沒有很好解決執(zhí)法指導(dǎo)的問(wèn)題。質(zhì)監(jiān)部門精通法律、懂業(yè)務(wù)、善執(zhí)法的業(yè)務(wù)骨干非常少，能辦案、有經(jīng)驗(yàn)的一線執(zhí)法人員不成比例，現(xiàn)行的培訓(xùn)工作明顯存在不足。一是培訓(xùn)的內(nèi)容滯后，新的法律、法規(guī)或規(guī)章出臺(tái)，不能及時(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，如何運(yùn)用，只能由自己去摸索；二是培訓(xùn)的方式落后，所舉辦的`執(zhí)法培訓(xùn)多是從規(guī)范角度講述不能怎樣做，禁止怎樣做，至于可以怎樣做，應(yīng)對(duì)問(wèn)題可以怎樣變通適用，無(wú)這方面的培訓(xùn)指導(dǎo)。這就使得執(zhí)法培訓(xùn)在指導(dǎo)性、實(shí)用性上大打折扣。
三是在執(zhí)法機(jī)制和裝備方面。首先是機(jī)制不活，市局一級(jí)只制定了嚴(yán)格的懲罰措施，有明確的責(zé)任追究機(jī)制，但激勵(lì)機(jī)制明顯不足。出現(xiàn)了這樣一個(gè)不合理局面：執(zhí)法辦案存在過(guò)錯(cuò)追究，不執(zhí)法辦案則無(wú)任何責(zé)任追究，導(dǎo)致“干事的人是非多”的現(xiàn)象發(fā)生，使執(zhí)法人員的積極性受到了挫傷。其次是執(zhí)法車輛不足、裝備還是落后。
3、“四個(gè)矛盾”較為突出。
一是高標(biāo)準(zhǔn)要求與低素質(zhì)狀況的矛盾。市局機(jī)關(guān)科室順應(yīng)依法行政和監(jiān)管方式改革的需要，對(duì)于指導(dǎo)、規(guī)范質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法辦案工作，提出了較高要求；而基層執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)不盡如意，其實(shí)際執(zhí)行能力與預(yù)期要求相距離甚遠(yuǎn)。這是一個(gè)長(zhǎng)期性的根本矛盾。
二是實(shí)行剛性標(biāo)準(zhǔn)與謀求彈性空間的矛盾。不管是法律、法規(guī)的硬性規(guī)定，還是各種辦法、規(guī)定、制度及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)等，均體現(xiàn)了對(duì)執(zhí)法工作的剛性約束。而在實(shí)際執(zhí)法辦案過(guò)程中，希望在操作上給予盡可能大的彈性空間。就是說(shuō)原則性與靈活性的度難以掌握?qǐng)?zhí)行，不能很好地做到因地制宜、因案制宜，造成下級(jí)埋怨上級(jí)箍得過(guò)死，上級(jí)指責(zé)下級(jí)隨心所欲。
三是指導(dǎo)不力與落實(shí)不夠的矛盾。站在基層質(zhì)監(jiān)部門的立場(chǎng)上，現(xiàn)實(shí)隊(duì)伍素質(zhì)狀況，使得基層執(zhí)法辦案需要強(qiáng)有力的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作支持，希望市局機(jī)關(guān)各科室能很好地發(fā)揮指導(dǎo)、參謀、協(xié)助、支援等作用。但由于機(jī)關(guān)科室人員的調(diào)配受多種現(xiàn)實(shí)因素的制約，實(shí)際素質(zhì)達(dá)不到指導(dǎo)職能的內(nèi)在要求，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)得并不充分。在這種情況下，基層反映市局機(jī)關(guān)科室指導(dǎo)不力，不無(wú)道理。站在市局機(jī)關(guān)科室立場(chǎng)上，很好的工作安排、工作調(diào)度，因?yàn)榛鶎拥恼J(rèn)識(shí)偏差、執(zhí)行不力而流產(chǎn)，達(dá)不到預(yù)期效果，則是基層落實(shí)力度的問(wèn)題。正反兩方面的問(wèn)題，都是今后加強(qiáng)基層執(zhí)法工作中應(yīng)著力解決的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。
四是職能辦案機(jī)構(gòu)與基層質(zhì)監(jiān)部門爭(zhēng)搶案源的矛盾。應(yīng)該說(shuō)，這是一種
積極的競(jìng)爭(zhēng)矛盾，但問(wèn)題是在競(jìng)爭(zhēng)中形成了互不信任、互不理睬的“兩張皮”局面。按理，市局稽查大隊(duì)是辦案的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是系統(tǒng)各基層質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法辦案的“總頭目”，但由于稽查大隊(duì)和各基層質(zhì)監(jiān)部門均承擔(dān)有很重的辦案任務(wù)，迫于任務(wù)壓力，在辦理案件上產(chǎn)生了爭(zhēng)搶案源的“分灶吃飯、單打獨(dú)斗”的局面。稽查大隊(duì)忙于自身辦案、辦大案，無(wú)暇顧及指導(dǎo)基層辦案，基層發(fā)案后欲獨(dú)立完成，不愿請(qǐng)稽查大隊(duì)參與辦理。這種只分不合的狀況，分散了有限的辦案力量，發(fā)揮不了整體合力優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)不了執(zhí)法辦案的拳頭作用。
（三）執(zhí)法環(huán)境亟待改善
主要體現(xiàn)在二個(gè)方面的突出問(wèn)題：
一是協(xié)作困難。當(dāng)出現(xiàn)暴力抗法事件時(shí)，質(zhì)監(jiān)部門只能依靠公安部門來(lái)處理；當(dāng)事人拒不履行處罰決定書規(guī)定的義務(wù)時(shí)，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但此時(shí)的工作主動(dòng)權(quán)已不在質(zhì)監(jiān)部門手中，公安、法院的辦事效率如何，提出怎樣的要求或條件，質(zhì)監(jiān)部門只能看別人的臉色行事。高門檻、高成本的執(zhí)法協(xié)作，使質(zhì)監(jiān)部門始終處于十分尷尬的境地。
二是執(zhí)法（或處罰）難�，F(xiàn)在，在質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法過(guò)程中，說(shuō)情太多、干預(yù)太重、執(zhí)行太難等問(wèn)題較為突出�，F(xiàn)代通信聯(lián)絡(luò)的發(fā)達(dá)，使得案件的說(shuō)情越來(lái)越多，原則在人情的攻勢(shì)下往往會(huì)作出讓步；行政干預(yù)過(guò)重的問(wèn)題還一時(shí)得不到很好解決。處理好服務(wù)企業(yè)、優(yōu)化環(huán)境與強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法力度之間的矛盾很難把握�；鶎淤|(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法更是兩頭為難。據(jù)部分基層質(zhì)監(jiān)部門反映，基層質(zhì)監(jiān)部門的很多工作普遍處于“兩難境地”，無(wú)論做好做不好總有一頭不滿意，例如，既要依法嚴(yán)把生產(chǎn)源頭關(guān)，又要為當(dāng)?shù)卣猩桃Y任務(wù)的順利完成，而給企業(yè)“開綠燈”、創(chuàng)造“寬松環(huán)境”；既要完成上級(jí)層層下達(dá)的報(bào)刊征訂任務(wù)，又不得違反“自愿征訂”原則的紀(jì)律；既要加強(qiáng)生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管，但又沒有必要的經(jīng)費(fèi)保障和完善的檢測(cè)檢驗(yàn)國(guó)標(biāo)；既要打假除劣，但又沒有及時(shí)、有力、低成本的執(zhí)法手段等等。至于執(zhí)行難，是說(shuō)不清道不明，一個(gè)案件辦結(jié)后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，又要過(guò)新一輪人情關(guān)。何況法院是否將案件執(zhí)行到位，申請(qǐng)人無(wú)法監(jiān)督。
二、當(dāng)前辦案中“軟抗拒”現(xiàn)象的表現(xiàn)與對(duì)策
（一）“軟抗拒”現(xiàn)象主要表現(xiàn)
1、在案件發(fā)案階段。
一是當(dāng)事人在現(xiàn)場(chǎng)檢查中不配合，能當(dāng)場(chǎng)狡辯抵賴的則極力狡辯抵賴，有的甚至當(dāng)場(chǎng)轉(zhuǎn)移財(cái)物，使辦案人員取不到有效的書證、物證；
二是以當(dāng)事人不在現(xiàn)場(chǎng)為借口，拒絕在現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄上簽字、蓋手印，其它在場(chǎng)人員亦不愿（敢）做現(xiàn)場(chǎng)見證；
三是故意拖延時(shí)間，或者就一走了之，不讓辦案人員查扣物品。由于質(zhì)監(jiān)部門沒有對(duì)人的留置權(quán)、傳喚權(quán)，只有對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的檢查權(quán)，沒有搜查權(quán)，結(jié)果只能是現(xiàn)場(chǎng)能取多少證就算多少證，給辦案工作帶來(lái)難度。
2、在案件調(diào)查取證階段。
一是當(dāng)事人對(duì)收到的詢問(wèn)通知書置之不理，找各種借口不來(lái)接受調(diào)查詢問(wèn)，或外出、或身體不好、或接待客戶，一句話到質(zhì)監(jiān)部門接受調(diào)查沒時(shí)間。由于缺乏對(duì)當(dāng)事人采取進(jìn)一步措施的法律保障，辦案人員對(duì)此也對(duì)束手無(wú)策，使約定詢問(wèn)時(shí)間白白浪費(fèi)；
二是在接受調(diào)查詢問(wèn)時(shí)，回答也是避重就輕，作隱瞞及虛假的陳述，能推就推，能賴則賴；
三是有的當(dāng)事人還拒絕在詢問(wèn)筆錄上簽字確認(rèn)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)客觀理由無(wú)理要求辦案人員記錄，或簽注對(duì)違法事實(shí)不予認(rèn)承的意見。
四是有的當(dāng)事人甚至藐視質(zhì)監(jiān)法規(guī)，對(duì)質(zhì)監(jiān)部門依法封存的產(chǎn)品進(jìn)行銷售、轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀等。
3、在案件結(jié)案處罰階段。在不處罰已不可能的情況下，有些當(dāng)事人仍想方設(shè)法要減輕處罰或象征性處罰了結(jié)案件。
一是軟硬兼施，一方面尋找關(guān)系說(shuō)情；另一方面尋找執(zhí)法中的瑕疵，為說(shuō)情找借口，
二是對(duì)查封后已罰沒的違法物品，以復(fù)議、訴訟為借口，拒絕收繳入庫(kù)，或者要求由其自行銷毀，
三是以各種理由不按照處罰決定書中的規(guī)定時(shí)限繳納罰款，
四是在案件申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行中，當(dāng)事人通過(guò)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，在法院拉關(guān)系說(shuō)情，使法院在執(zhí)行時(shí)以當(dāng)事人無(wú)財(cái)產(chǎn)可以執(zhí)行為理由而中止執(zhí)行，從而達(dá)到逃避處罰之目的。
�。ǘ败浛咕堋爆F(xiàn)象應(yīng)對(duì)之策
1、努力提高辦案人員的辦案水平、辦案技巧和取證能力。
首先通過(guò)多種形式和途徑，準(zhǔn)確理解掌握質(zhì)監(jiān)法規(guī)，正確判斷違法事實(shí)，做到有的放矢調(diào)查取證，懂得證據(jù)的鎖鏈關(guān)系，避免事后補(bǔ)證困難。
其次，要改變“重物證，輕口供”的觀念。充分地利用證據(jù)規(guī)則來(lái)收集各種類型的、且被法律認(rèn)可的證據(jù)，有效地控制案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)制作現(xiàn)場(chǎng)記錄，對(duì)一些違法違規(guī)物品該扣押的扣押，該登記的登記，該提取的提取，尤其是對(duì)那些可能滅失或事后難以取得的證據(jù)，更要及時(shí)采取攝影、照相等手段進(jìn)行固定保存，將可以證明違法的各種證據(jù)使用完全，使各個(gè)證據(jù)之間環(huán)環(huán)相扣、互相印證，這樣即使當(dāng)事人死不承認(rèn)也不影響案件的查處。
再次，要規(guī)范執(zhí)法，注重辦案技巧，在執(zhí)法辦案中真實(shí)客觀反映當(dāng)事人對(duì)調(diào)查取證的配合態(tài)度，并在制作文書時(shí)如實(shí)體現(xiàn)。
最后，執(zhí)法人員要不斷總結(jié)辦案成功經(jīng)驗(yàn)。
2、充分運(yùn)用好“自由裁量權(quán)”。“自由裁量權(quán)”是一把雙刃劍，現(xiàn)在過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了防止其“濫用”和“規(guī)范”運(yùn)用的一面，忽視了“自由裁量權(quán)”在具體案件中的“威懾力”的一面。行政處罰“自由裁量權(quán)”應(yīng)在對(duì)付“軟抗拒”中顯示出威力來(lái)，通過(guò)進(jìn)一步的細(xì)化自由裁量，不僅要考慮當(dāng)事人違法情節(jié)、手段、目的、社會(huì)危害程度等因素，而且也要充分考慮當(dāng)事人在質(zhì)監(jiān)部門調(diào)查取證時(shí)的配合態(tài)度，更要考慮當(dāng)事人有否擅自轉(zhuǎn)移、隱匿、損毀封存的產(chǎn)品這一行為，使質(zhì)監(jiān)部門能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，權(quán)衡輕重，不至于在復(fù)雜多變的案件面前束手無(wú)策。只有合理使用“自由裁量權(quán)”，才能促進(jìn)行政處罰的公平和效率，維護(hù)質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法威信和權(quán)威，實(shí)現(xiàn)“個(gè)體化正義”。
3.加強(qiáng)對(duì)零口供案件的探索。在辦案實(shí)踐中，對(duì)口供的過(guò)分依賴和對(duì)證據(jù)運(yùn)用能力較低是許多辦案人員的切膚之痛，隨著人們法律意識(shí)的不斷提高，越來(lái)越多的當(dāng)事人不會(huì)做出不利于自己的供述，那么需要我們不斷探索加強(qiáng)運(yùn)用“零口供”規(guī)則，這樣才能更有效打擊違法行為�！傲憧诠辈粌H指當(dāng)事人拒絕接受調(diào)查詢問(wèn)，而且包括接受調(diào)查詢問(wèn)時(shí)避重就輕，作虛假的供述。當(dāng)事人的陳述與質(zhì)監(jiān)部門掌握的書證、物證、證人證言有明顯出入的，可以認(rèn)定詢問(wèn)筆錄無(wú)效，視為“零口供”。質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)按照重物證，輕口供的原則，在書證、物證齊全，事實(shí)本身已經(jīng)清楚，能夠證明案件來(lái)龍去脈，證據(jù)已形成了能互相印證的鎖鏈的，即使沒有當(dāng)事人的口供，也應(yīng)對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰。
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