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建設(shè)新時期國家食物安全調(diào)研戰(zhàn)略調(diào)研報告
中國是一個擁有13億人口的大國，半個世紀(jì)以來農(nóng)業(yè)有了很大的發(fā)展，以占世界約9％的耕地、生產(chǎn)了占世界約25％的糧食、養(yǎng)活了占全球約22％的人口，已引起大家的關(guān)注。但在加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新形勢下，我們正面臨著資源緊缺、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、耕地連年減少、種糧農(nóng)民收入增長緩慢等情況，因此，重視和加強農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作，確保國家糧食安全，將是一項事關(guān)國家昌盛、民族興旺的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、長期性任務(wù)。黨中央、國務(wù)院高度重視糧食生產(chǎn)和糧食安全，連續(xù)5年頒布涉農(nóng)的“一號文件”，提出建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食與食物安全。食物安全既是全面小康社會的重要指標(biāo)，也將對國民經(jīng)濟和社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展起到基礎(chǔ)性保障作用。
一、我國食物安全的現(xiàn)狀
1974年11月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在世界糧食大會上通過了《世界糧食安全國際約定》，從食物數(shù)量滿足人們基需要的角度，第一次提出了“食物安全”的概念。經(jīng)過近30年的發(fā)展，目前， “食物安全”的含義包括了幾個大的方面：從數(shù)量的角度，要求人們既能買得到、又買得起需要的基本食品；從質(zhì)量的角度，要求食物的營養(yǎng)全面、結(jié)構(gòu)合理、衛(wèi)生健康安全；從發(fā)展的角度，要求食物的獲取注重生態(tài)環(huán)境的保護和資源利用的可持續(xù)性。由此看來，食物安全問題是一個系統(tǒng)工程，需要全社會各方面積極參與才能得到合理解決。(中國工程院院士 盧良恕)
就我國糧食安全狀況而言，盡管20__年的整體形勢明顯好轉(zhuǎn)，但是對糧食數(shù)量安全要繼續(xù)給予足夠關(guān)注。自20__年以來，我國糧食年消費需求大致在4.8億-4.9億t之間，產(chǎn)需缺口約500億kg，由于目前仍有一定的糧食庫存和糧食進口，糧食供應(yīng)基本可以滿足。全國糧食連續(xù)4年增產(chǎn)，20__年產(chǎn)量超過5億t。到2030年，我國人口的持續(xù)增長將要達到高峰期，預(yù)計達到16億人口，糧食等食物安全將進入一個重要的歷史時期，隨著人民生活水平的提高，肉蛋奶和水產(chǎn)品的消費不斷增加，糧食作為飼料的比重也在不斷增加(由于我國統(tǒng)計中沒有飼料作物，這里的“糧食”實際上包括口糧、飼料糧和工業(yè)原料用糧等)。
食物的質(zhì)量安全已經(jīng)成為全球的焦點之一。從有關(guān)部門不定期對食品質(zhì)量抽查的情況看，當(dāng)前，我國常見的食品質(zhì)量問題主要是3個方面：一是衛(wèi)生指標(biāo)超標(biāo)，菌落總數(shù)、大腸桿菌群等超出國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，個別的甚至超過國家標(biāo)準(zhǔn)許多倍；二是超量使用食品添加劑或使用已經(jīng)明令禁止的食品添加劑，例如苯甲酸、山梨酸含量超標(biāo)，違規(guī)使用已經(jīng)禁用的人工合成色素、“瘦肉精”、“吊白塊”等；三是食品包裝、標(biāo)簽等不規(guī)范，虛假標(biāo)簽、以次充好等人為“造假”現(xiàn)象也不少。
我國居民的營養(yǎng)與健康狀況雖然已有相當(dāng)?shù)暮棉D(zhuǎn)，但仍需要采取有效舉措繼續(xù)改善。20__年8—重2月進行的全國營養(yǎng)與健康綜合性調(diào)查(第四次全國營養(yǎng)調(diào)查)結(jié)果于20__年10月公布。結(jié)果顯示，我國居民膳食質(zhì)量明顯提高，營養(yǎng)狀況有所改善，營養(yǎng)不良和營養(yǎng)缺乏患病率繼續(xù)下降，同時我國仍面臨著營養(yǎng)缺乏與營養(yǎng)失衡的雙重挑戰(zhàn)。我國城市居民膳食結(jié)構(gòu)不盡合理，畜肉類及油脂消費過多，谷類食物消費偏低。更為值得關(guān)注的一點，就是奶類、豆類制品攝人量過低仍是全國普遍存在的問題。對此，國家有關(guān)部門將采取切實可行的措施，加強食物與營養(yǎng)工作：加強政府的宏觀指導(dǎo)，盡快制定相關(guān)法規(guī)，將國民營養(yǎng)與健康改善工作納入國家與地方政府的發(fā)展規(guī)劃；加強對農(nóng)業(yè)、食品加工、銷售流通等領(lǐng)域的科學(xué)指導(dǎo)，發(fā)揮其在改善營養(yǎng)與提高人民健康水平中的重要作用；加強公眾教育，倡導(dǎo)平衡膳食與健康生活方式，提高居民自我保健意識和能力。
食品工業(yè)取得長足進展。由于國家加強宏觀調(diào)控、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和人民生活水平提高、食物消費結(jié)構(gòu)的改善等原因，我國食品工業(yè)快速發(fā)展。20__年全國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)達2.8740萬家，完成工業(yè)總產(chǎn)值3.1912萬億元，比20__年同期增長30.07％；完成銷售收入3.1068萬億元，同比增長30.11％；完成利稅5168.96億元，同比增長28.74％；實現(xiàn)利潤2166.83億元，同比增長40.36％；全國食品工業(yè)產(chǎn)品進出口總額630．10億美元，同比增長38．81％。其中出口金額323.41億美元，進口金額306.68億美元。
二、用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理念指導(dǎo)食物安全工作
要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村，首先要樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理念作為工作指導(dǎo)。
(一)從食物安全的高度審視糧食安全
要科學(xué)把握和解決糧食安全問題，必須要從食物安全的高度進行審視，不僅食物概念的內(nèi)涵比糧食更豐富、更全面，而且樹立食物安全的新觀念是實現(xiàn)糧食安全的基礎(chǔ)和保證。
“糧食”與“食物”概念內(nèi)涵不同�！凹Z食”是指稻谷、小麥、玉米、高粱、谷子及其它雜糧，還包括薯類和豆類。而“食物”的內(nèi)涵比“糧食”寬泛得多，例如，fao生產(chǎn)年鑒統(tǒng)計的“食物”類別包括：谷物類、塊根和塊莖作物類、油料作物類(包括豆類)、蔬菜和瓜類、糖料作物類、水果和漿果類、家畜和家禽類、水產(chǎn)品類，等等，共有八大類100多種食物。
“糧食”和“食物”的產(chǎn)業(yè)范圍不同�！凹Z食”的生產(chǎn)主要是種植業(yè)，在水田和旱地；而且，按照國家退耕還林的有關(guān)規(guī)定，生產(chǎn)“糧食”的耕地坡度要求在25度以下，否則需退耕還林(草)�！笆澄铩鄙a(chǎn)則是面向整個
國土資源，既包括種植業(yè)(水田和旱地)，也包括畜牧業(yè)草原）、林業(yè)（山地）、水產(chǎn)業(yè)（水域）等。
“糧食安全”和“食物安全”的評價指標(biāo)不同�！凹Z食安全”主要評價指標(biāo)有糧食產(chǎn)量水平、庫存水平、進出口貿(mào)易依存水平、貧困人口溫飽水平等。而“食物安全”評價指標(biāo)體系既需要有“糧食安全”的評價指標(biāo)，更要有“非糧食類食物”的評價指標(biāo)，還要增加各種食物的營養(yǎng)衛(wèi)生、區(qū)域資源環(huán)境壓力、可持續(xù)發(fā)展等方面的許多指標(biāo)。
“糧食安全”和“食物安全”的戰(zhàn)略目標(biāo)不同�！凹Z食安全”主要的戰(zhàn)略目標(biāo)是糧食主產(chǎn)區(qū)如何發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，促進種糧農(nóng)民增加收入，保障糧食有效供給；“食物安全”則是在糧食安全的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，宜糧則糧、宜牧則牧、宜林則林、宜漁則漁，注重原料轉(zhuǎn)化(比如，飼料糧、飼料草轉(zhuǎn)化為肉蛋奶和水產(chǎn)品等)、農(nóng)產(chǎn)品加工、食物多樣化及其安全衛(wèi)生、營養(yǎng)豐富，這更加符合小康社會發(fā)展、人與自然和諧共處的要求。
(二)由二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)
改革開放以來，我國畜牧業(yè)有了長足發(fā)展，20__年我國畜牧業(yè)產(chǎn)值首次突破1萬億元，20__年已經(jīng)超過1．4萬億元，肉、蛋、奶產(chǎn)量成十幾倍、幾十倍增長，畜產(chǎn)品成為居民食物結(jié)構(gòu)的重要組成部分，畜牧業(yè)成為農(nóng)民致富的重要經(jīng)濟來源之一。但是，我國至今沒有形成獨立的飼料產(chǎn)業(yè)(估計約占糧食總產(chǎn)量的1／3)，仍然沿襲傳統(tǒng)的“糧食作物—經(jīng)濟作物”的二元種植結(jié)構(gòu)，以致糧飼不分，其結(jié)果是浪費了糧食，增加了畜牧業(yè)成本，降低了飼料報酬，損失了有用的資源，降低了經(jīng)濟效益。
為此，種植業(yè)結(jié)構(gòu)必須由傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)向“糧食作物一經(jīng)濟作物—飼料作物”的三元結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，把飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為獨立的大產(chǎn)業(yè)。著名草業(yè)專家任繼周院士認(rèn)為，飼料用糧之所以成為糧食安全的壓力，是由于長期以來“以糧為綱”導(dǎo)致人畜共糧的落后的“糧-豬模式”。目前全世界豬肉占肉類產(chǎn)量的比重約45％，而我國則仍在63％左右。我國忽視草食動物而把豬習(xí)慣稱為“六畜之首”，成為飼養(yǎng)4.6億頭豬的世界第一養(yǎng)豬大國，飼料糧需要量約為全年糧食的35％，相當(dāng)于約合3733萬hm2耕地的負(fù)載量。今后應(yīng)逐步以草食家畜代替部分耗糧型家畜，緩解飼料用糧的壓力，通過發(fā)展草地農(nóng)業(yè)，擴大畜牧業(yè)的發(fā)展空間和潛力。20__年我國牛、羊等草食動物的增長速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過豬的增長速度，顯示出我國飼料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿艽蟆?/p>
(三)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一、二、三產(chǎn)業(yè)布局
逐步改變原有的二、三產(chǎn)業(yè)主要在城市或市郊，第一產(chǎn)業(yè)完全在農(nóng)村的傳統(tǒng)布局，挖掘和整合城鄉(xiāng)資源，實現(xiàn)城市中有農(nóng)業(yè)(主要是都市農(nóng)業(yè))，農(nóng)村中有工業(yè)(主要是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè))，并大力發(fā)展以城市為主、城鄉(xiāng)互動的具有不同優(yōu)勢方向的第三產(chǎn)業(yè)。
發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一、二、三產(chǎn)業(yè)合理布局，一定要從實際出發(fā)。要改變工業(yè)(特別是重工業(yè))不平衡發(fā)展的狀況，為農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件，第三產(chǎn)業(yè)的徘徊不前與農(nóng)業(yè)滯后發(fā)展有直接關(guān)系。要堅持城市化戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略并舉的指導(dǎo)方針，更加突出優(yōu)先、率先扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，積極實施區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間一、二、三產(chǎn)業(yè)的合理布局，充分發(fā)揮城市經(jīng)濟的帶動作用，充分發(fā)揮農(nóng)村市場的拉動作用，大力促進土地、勞力、資金、技術(shù)等各類生產(chǎn)要素的合理配置和有效流動。
三、確保食物安全的戰(zhàn)略思路
(一)加強食物質(zhì)量安全體系建設(shè)
全面加強食物質(zhì)量安全體系的建設(shè)，是一項包括技術(shù)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測體系、管理體系等內(nèi)容豐富、涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、科技、輕工、質(zhì)檢、工商等多部門的系統(tǒng)工程，必須引起政府的高度重視，協(xié)調(diào)和組織社會各方面的力量共同努力。
食品安全技術(shù)體系是食品安全的基礎(chǔ)保障，食品標(biāo)準(zhǔn)體系和食品質(zhì)量檢驗監(jiān)測體系是食品質(zhì)量安全體系的核心內(nèi)容。食品質(zhì)量檢驗監(jiān)測體系要以食品安全技術(shù)體系為支撐、以食品標(biāo)準(zhǔn)體系為依托開展工作，它不僅要起到對食品質(zhì)量的監(jiān)督作用，還要積極發(fā)揮其宣傳引導(dǎo)、咨詢服務(wù)等功能。體系的建設(shè)主要包括檢驗監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布局、人員培訓(xùn)、技術(shù)推廣與咨詢、常規(guī)研究、食品質(zhì)量監(jiān)測報告等。由于食物安全工作涉及多部門、多領(lǐng)域，我國與食物安全有關(guān)的部門多達10多個，如何協(xié)調(diào)和組織各個相關(guān)部門共同開展食物安全工作，理順食品安全的管理體系，這是一項很重要的工作。
(二)以《綱要》為指導(dǎo)確保我國食物安全
20__年11月國務(wù)院正式頒布實施了《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要(20__—20__年)》。《綱要》提出了今后10年要優(yōu)先解決3個重點領(lǐng)域、2個重點地區(qū)、3個重點人群的食物與營養(yǎng)發(fā)展問題。3個重點領(lǐng)域是：奶類產(chǎn)業(yè)、大豆產(chǎn)業(yè)、食品工業(yè)。2個重點地區(qū)是：農(nóng)村地區(qū)和西部農(nóng)村地區(qū)。3個重點人群是：少年兒童群體、婦幼群體、老年人群體。21世紀(jì)前10年食物與營養(yǎng)發(fā)展的基本原則概括為“五個堅持”：一是堅持食物生產(chǎn)與消費協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，適應(yīng)居民營養(yǎng)改善的需要，建立以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以食品工業(yè)為龍頭的現(xiàn)代食物產(chǎn)業(yè)體系；二是堅持食物資源利用與保護相結(jié)合的原則，合理開發(fā)利用食物資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；三是堅持食物質(zhì)量與安全衛(wèi)生管理相結(jié)合的原則，加強對食物質(zhì)量的監(jiān)測和管理，全面提高食物質(zhì)量和安全衛(wèi)生水平；四是堅持優(yōu)化結(jié)構(gòu)與預(yù)防疾病相結(jié)合的原則，調(diào)整優(yōu)化食物與營養(yǎng)結(jié)構(gòu)，預(yù)防營養(yǎng)性疾病，提高全民營養(yǎng)與健康水平；五是堅持繼承和創(chuàng)新相結(jié)合的原則，發(fā)揚中華飲食文化優(yōu)良傳統(tǒng)，全面提高食物發(fā)展科技水平，走有中國特色的食物與營養(yǎng)發(fā)展道路。
(三)大力發(fā)展我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)
我國農(nóng)業(yè)進入新階段以來，農(nóng)產(chǎn)品豐年有余，為我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。20__年我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值達到4．6萬億元，其中食品工業(yè)的比重占到近50％，有3000萬農(nóng)民在相關(guān)企業(yè)就業(yè)，并呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。加工原料向?qū)Ｓ没较虬l(fā)展，很多農(nóng)民開始按市場需求從事專用品種的生產(chǎn)；加工程度向精深化方向發(fā)展，一批成熟的高新科技成果得到推廣應(yīng)用；加工能力向規(guī)�；较虬l(fā)展，涌現(xiàn)出一大批規(guī)模大、效益好、帶動能力強、輻射面廣的龍頭企業(yè)；加工產(chǎn)品向特色化、方便化和功能化方向發(fā)展，引領(lǐng)市場消費需求；加工產(chǎn)品質(zhì)量控制向全程化方向發(fā)展，全方位的技術(shù)支撐體系不斷完善；以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為龍頭，依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式的引領(lǐng)，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)與農(nóng)戶密切的利益連接機制正在形成。以食品工業(yè)為主的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的主導(dǎo)力量。
發(fā)展以食品工業(yè)為主的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，是保障新時期食物安全的現(xiàn)實要求，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要途徑，是提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的有效手段，也是農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的重要渠道。當(dāng)前，我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展過程中面臨著諸多挑戰(zhàn)，要繼續(xù)推動農(nóng)產(chǎn)品
加工業(yè)的發(fā)展，能否提供強有力的技術(shù)支撐是至關(guān)重要的因素，加強技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的基本保障。而現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)創(chuàng)新體系，其技術(shù)力量仍顯薄弱，學(xué)科短缺不全，設(shè)備較為落后，還不能適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的要求，加強農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新體系的建設(shè)迫在眉睫。安排好食物安全的工作，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)，保證人民健康是十分重要的。
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