衛(wèi)生監(jiān)督體制建設的調研報告

　　衛(wèi)生監(jiān)督體制建設是醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重要組成部分，衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要一環(huán)，是執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)、維護公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務秩序，保護人民健康、促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的重要保證。衛(wèi)生監(jiān)督是國家管理衛(wèi)生事務的重要形式，經(jīng)過新中國建立60年來特別是改革開放30年來的發(fā)展，我國已初步形成了以社會公共衛(wèi)生與健康相關產(chǎn)品、衛(wèi)生機構和專業(yè)人員監(jiān)督管理為主要內容的衛(wèi)生法律法規(guī)體系。各級衛(wèi)生防疫、防治機構和其他衛(wèi)生機構承擔著大量的衛(wèi)生監(jiān)督工作，在保障人民健康、維護社會穩(wěn)定和促進國民經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

　　由于現(xiàn)行的衛(wèi)生監(jiān)督體制是在計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的，目前尚存在衛(wèi)生監(jiān)督與有償技術服務行為不分，衛(wèi)生監(jiān)督隊伍分散，難以形成監(jiān)管合力，行政效率低下等情況。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和依法治國基本方略 的確立，現(xiàn)行的衛(wèi)生監(jiān)督體制已不適應當前形勢的要求，迫切需要進行改革。近年來,國家加大了對衛(wèi)生行業(yè)的整治力度,經(jīng)過一段時期的努力,衛(wèi)生法律、法規(guī)體系已基本建立.但長期以來,由于受計劃經(jīng)濟體制的影響,衛(wèi)生行政執(zhí)法工作還不能適應衛(wèi)生法制建設的需要,執(zhí)法落后于立法,有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象仍然存在.因此,加強和改善衛(wèi)生執(zhí)法工作,顯得越來越迫切. 隨著衛(wèi)生監(jiān)督體制改革不斷深入，各地通過改革，不同程度地解決了衛(wèi)生監(jiān)督力量分散、執(zhí)法力度不夠、監(jiān)督監(jiān)測一體、重收費輕管理等問題，衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的整體素質和社會形象也得到了較大改善。通過不斷理順和明確衛(wèi)生監(jiān)督的政策及任務，完善了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度和機制，開展了綜合執(zhí)法，衛(wèi)生法律法規(guī)貫徹實施效果明顯提高。但隨著改革進程的深化，也逐步暴露出一些亟待解決的深層次問題。本文就新形勢下衛(wèi)生監(jiān)督體制建設中的現(xiàn)狀和存在問題進行一些淺表性的探討，旨在為進一步加強衛(wèi)生監(jiān)督體制建設，推動衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作健康發(fā)展，提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平，保障人民群眾的健康權益和生命安全。

　　一、 衛(wèi)生監(jiān)督體制建設的現(xiàn)狀

　　根據(jù)國家衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》（衛(wèi)辦發(fā)［20xx］第16號）和《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見》（衛(wèi)辦發(fā)［20xx］112號），各級衛(wèi)生監(jiān)督體制建設相繼改革，成立了專門貫徹執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)的衛(wèi)生監(jiān)督機構。**縣衛(wèi)生監(jiān)督機構于2002年12月**縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作在縣委、縣政府、縣人大的關心下，在縣衛(wèi)生局的正確領導下，按照依法行政、政事公開、綜合管理的原則，積極推進衛(wèi)生監(jiān)督體制改革,成立**縣衛(wèi)生監(jiān)督大隊，組建了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍，在公共衛(wèi)生監(jiān)督方面作出了突出貢獻，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍逐漸成長壯大。為建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和全面推進依法行政要求的衛(wèi)生監(jiān)督體系，強化政府衛(wèi)生監(jiān)督職能，20xx年3月29日正式掛牌成立**縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督局，逐漸完善了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法監(jiān)督體系，這標志著**縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作將更上一個新的臺階，并正式進入科學化、正規(guī)化管理軌道。承擔著許多方面的衛(wèi)生執(zhí)法工作，不但要貫徹實施《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，還要貫徹實施《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國職業(yè)病防治法》等8部國家衛(wèi)生法律、12部條例、34部部門規(guī)章，開展了對食品衛(wèi)生、傳染病防治、職業(yè)病防治、醫(yī)療機構、消毒衛(wèi)生、學校衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、化妝品衛(wèi)生、母嬰保健、醫(yī)療糾紛等綜合衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督，年均監(jiān)督6000多戶（次）以上。由于衛(wèi)生執(zhí)法人員編制和經(jīng)費投入不足，辦公用房和執(zhí)法工具缺乏，衛(wèi)生執(zhí)法力度不夠，衛(wèi)生執(zhí)法人員綜合素質差等問題嚴重制約和影響衛(wèi)生執(zhí)法的力度和效果。所以在新形勢下衛(wèi)生監(jiān)督體制建設必須改革，在改革中發(fā)展，在發(fā)展中不斷創(chuàng)新，在創(chuàng)新中找問題、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。不斷探索豐富新辦法、新措施，使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法有效健康的發(fā)展。

　　二、 衛(wèi)生監(jiān)督體制建設中存在的問題

　　隨著衛(wèi)生監(jiān)督體制改革進程的深化，也逐步暴露出一些亟待解決的深層次問題。

　�。ㄒ唬┤狈γ鞔_具體、操作性強的實施方案。國家衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》和《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見》中僅就改革的指導思想、目的、原則、機構名稱、職責等問題進行了原則性說明，在經(jīng)費、編制等關鍵問題上缺乏必要的硬性指標，使用了“積極與編制部門協(xié)商”、“可比照當?shù)赜嘘P行政執(zhí)法機關的預算定額由財政部門核定”、“根據(jù)工作需要合理安排”等模糊性語句，也沒有爭取人事部、財政部等部委聯(lián)合行文。由于缺乏上述部門的認同，無法為基層單位提供有力的政策支持。在改革實施過程中，缺少必要的調度和統(tǒng)一的指揮。衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》要求：選擇條件成熟的地方或單位先行試點，在總結經(jīng)驗的基礎上全面推開。實際上經(jīng)驗推廣工作基本是以省為單位完成的，成功經(jīng)驗和寶貴教訓沒有實現(xiàn)全國范圍內的信息資源共享，也沒有及時進行系統(tǒng)概括和理論提升用以指導全國的改革實踐。省、市、區(qū)的改革基本處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)，同一個省內的各級改革進度不一模式各異，甚至出現(xiàn)了將疾病預防控制中心改革成為差額單位的現(xiàn)象。根據(jù)全國衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督工作會議公布的統(tǒng)計數(shù)字：自2000年《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》下發(fā)部分省、市開展試點至2004年４月底，除港、澳、臺外，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均已建立了省級衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督機構。與上下步調一致、迅速完成機構組建的藥品監(jiān)督等部門相比，顯然有不小差距。

　�。ǘ�）衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制嚴重不足，影響衛(wèi)生執(zhí)法水平和力度。衛(wèi)生執(zhí)法工作不僅要有嫻熟的法律知識，而且需要精湛的專業(yè)技術和實際的操作經(jīng)驗。**縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督局現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督人員編制10名，全縣人口38.8萬人，按照衛(wèi)生監(jiān)督人員配備要求每1萬人口應配備1～2名衛(wèi)生監(jiān)督人員，根據(jù)衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的若干規(guī)定》(衛(wèi)生部令第39號)、《衛(wèi)生監(jiān)督機構建設指導意見》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2005〕76號)、《云南省2007年衛(wèi)生法制與監(jiān)督工作要點》精神要求，現(xiàn)有配備的衛(wèi)生監(jiān)督人員遠遠達不到要求規(guī)定，并且在日常監(jiān)督執(zhí)法中必須2人以上。除掉主要領導、辦公室、辦證室、后勤人員外，在外日常監(jiān)督人員只有5人左右，每位監(jiān)督人員要同時承擔許多方面的衛(wèi)生執(zhí)法工作，在衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率、監(jiān)督執(zhí)法水平及監(jiān)督質量方面帶來很大的困難和壓力，由于衛(wèi)生執(zhí)法人員不足嚴重影響衛(wèi)生執(zhí)法的力度和效果。

　�。ㄈ�）經(jīng)費投入不足、無固定辦公業(yè)務用房等問題，制約著衛(wèi)生監(jiān)督的工作效能。衛(wèi)生監(jiān)督機構是政府執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)、維護公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務秩序的行政執(zhí)法機構，承擔著政府管理社會衛(wèi)生事務的公共職能。這幾年，政府對衛(wèi)生監(jiān)督機構經(jīng)費投入嚴重不足，雖然為全額撥款單位，除人頭經(jīng)費1500元/人年以外，基本無任何專項工作經(jīng)費和辦案經(jīng)費，這幾年一直都是靠衛(wèi)生監(jiān)督自身有限的業(yè)務收入來勉強維持工作運轉。另外，**縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督局無固定的辦公業(yè)務用房和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工具缺乏，這幾年一直借用縣衛(wèi)生局辦公樓辦公。在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中取證工具缺乏，如照相攝像器材、快速檢測分析儀器、交通工具等，這些根本無法應對法制社會對衛(wèi)生監(jiān)督工作提出的新要求，如何提高衛(wèi)生執(zhí)法水平和辦案質量目前擺在迫切需要解決的問題，這些問題嚴重制約著全縣公共衛(wèi)生監(jiān)督工作有效的開展。

　�。ㄋ模┬l(wèi)生監(jiān)督機構監(jiān)督執(zhí)法缺乏法律依據(jù)，衛(wèi)生監(jiān)督機構的職能定位不清，衛(wèi)生行政部門現(xiàn)在依然是辦衛(wèi)生。執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離嚴重影響執(zhí)法效果。根據(jù)國家行政執(zhí)法的指導思想，行政法規(guī)將逐步轉移到行政單位執(zhí)行。隨著衛(wèi)生法律法規(guī)的頒布，目前衛(wèi)生監(jiān)督人員基本上在衛(wèi)生監(jiān)督所（隊），執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政部門，而執(zhí)行機構仍是事業(yè)單位的性質，這種執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍的分離，既不符合國家行政執(zhí)法的主體思想也不利于工作，使工作環(huán)節(jié)增多，權限不明，衛(wèi)生監(jiān)督工作難以形成活力。衛(wèi)生行政部門委托事業(yè)單位性質的機構進行衛(wèi)生執(zhí)法，違背了《行政許可法》的宗旨，給衛(wèi)生執(zhí)法工作帶來了敗訴的可能，阻礙了衛(wèi)生執(zhí)法工作的開展衛(wèi)生監(jiān)督機構的單位性質不明確，是獨立的法人行政事業(yè)單位，而不能獨立承擔法律責任，只是同級衛(wèi)生行政部門行使衛(wèi)生監(jiān)督職責的執(zhí)行機構，而衛(wèi)生行政部門與衛(wèi)生監(jiān)督機構仍然存在著執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離的問題，給人以政事不分，“換湯不換藥”之嫌。

　�。ㄎ澹┬l(wèi)生執(zhí)法力度依然不夠。隨著綜合監(jiān)督模式的推行，在傳統(tǒng)的五大衛(wèi)生基礎上又增加了醫(yī)療機構、采供血機構、婦幼保健機構及其從業(yè)人員等監(jiān)管、執(zhí)法任務，以現(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督人力資源，要面對如此龐大的監(jiān)督覆蓋面難免捉襟見肘疲于奔命。加之未能抓住改革的機遇實現(xiàn)垂直管理，較之工商、技術監(jiān)督等部門的監(jiān)督執(zhí)法活動，更容易受到地方的影響和干擾，執(zhí)法效果、社會影響與上述部門相比有不小差距。近年來，人民群眾日益關注食品等健康相關產(chǎn)品的衛(wèi)生安全，而隨著新聞媒體輿論監(jiān)督力度的不斷加大，衛(wèi)生防疫站時期“重許可輕管理”的隱患逐漸顯現(xiàn)，衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生監(jiān)督機構不得不為舊體制的弊端還債，動輒被推上問責的風口浪尖，衛(wèi)生監(jiān)督員滿腹委屈，廣大群眾卻難以滿意，衛(wèi)生監(jiān)督力度偏軟的局面沒有得到質的改觀，難以遏制衛(wèi)生監(jiān)督職能被逐步分解剝離的不利局面。

　�。�六）衛(wèi)生監(jiān)督強制性缺乏。雖然部分衛(wèi)生法律授予衛(wèi)生行政部門對無證經(jīng)營者有取締的權力，但具體操作中存在許多問題，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構是否有強制執(zhí)行權，是否可以查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執(zhí)行人的財產(chǎn)，既無具體規(guī)定又無明確的程序，實際工作中難以操作，從而導致對違法經(jīng)營行為打擊不力。如打擊非法行醫(yī)中的取締，取締的具體措施是什么，是收藥品器械還是查封場所，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，衛(wèi)生執(zhí)法人員難于操作，如食品衛(wèi)生工作中的取締，如何操作，收加工用具還是查封場所。所以，目前的衛(wèi)生法律法規(guī)強制措施缺失，執(zhí)法力度就弱，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法形象難于樹立，所以衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法被戲稱為“秀才執(zhí)法”，實際是因為衛(wèi)生法律法規(guī)無可操作性的強制措施。

　�。ㄆ撸┺r村衛(wèi)生監(jiān)督工作有待加強。目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生監(jiān)督機構和專職衛(wèi)生監(jiān)督人員，**縣衛(wèi)生局委托各鎮(zhèn)衛(wèi)生院防保人員協(xié)助衛(wèi)生監(jiān)督局衛(wèi)生監(jiān)督員開展日常的衛(wèi)生監(jiān)督檢查工作，這些防保人員素質、水平參差不齊，且法律地位不明確,很難開展有效的衛(wèi)生監(jiān)督工作。

　　三、 改革創(chuàng)新，進一步加強衛(wèi)生監(jiān)督體制建設

　�。ㄒ唬┲�力抓好衛(wèi)生監(jiān)督機構的建設。為了建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和全面推進依法行政要求的衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系，強化政府公共衛(wèi)生監(jiān)管職能，維護正常的公共衛(wèi)生和服務秩序，按照衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的若干規(guī)定》、《衛(wèi)生監(jiān)督機構建設指導意見》，希望縣人大、縣委、政府結合**縣實際情況著力解決經(jīng)費投入、解決人員編制和辦公房屋基礎建設，給予政策傾斜。同時積極爭取國家項目資金，不斷改善衛(wèi)生監(jiān)督的工作條件，著實抓好衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍和機構的建設，確保衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法落到實處。

　�。ǘ�）加強立法和法律的修改，確定衛(wèi)生監(jiān)督機構行政執(zhí)法的執(zhí)法主體地位，做到有法可依。衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)法沒有依據(jù)，是現(xiàn)在衛(wèi)生監(jiān)督機構存在的最大的問題，這個問題不解決，依法行政無法提，現(xiàn)在衛(wèi)生監(jiān)督機構沒有一部法律法規(guī)賦予了衛(wèi)生監(jiān)督部門執(zhí)法職責，而執(zhí)行了幾年的的《公共場所衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)，執(zhí)法權是授予了衛(wèi)生防疫站的，而不是監(jiān)督機構，應該加強立法的修法，使法律更有力地支持衛(wèi)生監(jiān)督工作，更好地保護大眾健康。一部法律要有一個執(zhí)法主體，衛(wèi)生監(jiān)督無法可執(zhí)。

　　（三）完善衛(wèi)生法律法規(guī)，建立專一衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍。衛(wèi)生法律法規(guī)是衛(wèi)生執(zhí)法的根本和基礎，只有建立健全衛(wèi)生法律法規(guī)，及時對法律法規(guī)中不足處進行修改、補充、完善，消除相關衛(wèi)生法律法規(guī)條款之間的矛盾與不足，才能不斷提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平和力度。建立具有執(zhí)法主體、專業(yè)的.衛(wèi)生執(zhí)法隊伍，這既是搞好衛(wèi)生監(jiān)督工作的前提，也是廣泛開展衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作基礎，同時通過完善公共衛(wèi)生法律體系，修訂衛(wèi)生標準，使衛(wèi)生標準與衛(wèi)生法律法規(guī)處罰依據(jù)相適應。從而更好為我國經(jīng)濟建設服務。

　　（四）改善執(zhí)法質量和執(zhí)法形象。執(zhí)法隊伍的素質直接影響著黨和政府在人民群眾中的形象，直接影響著執(zhí)法的效率和質量，要站在服務經(jīng)濟發(fā)展、建設法制社會的高度，不斷提高執(zhí)法人員素質，規(guī)范執(zhí)法行為，建設規(guī)范化執(zhí)法隊伍。一是要加強思想政治教育，重點是世界觀、人生觀和價值觀的教育，樹立全心全意為人民服務的思想；二是要加強法律、法規(guī)和規(guī)章的學習，提高依法行政的水平；三是要加強科學文化、專業(yè)知識的學習。通過以上三個方面的學習，逐漸提高衛(wèi)生執(zhí)法隊伍的政治、法律、業(yè)務素質。

　　（五）實行衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制，提高衛(wèi)生執(zhí)法效能。衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制是以保證衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實施，促進依法行政為目標。衛(wèi)生行政執(zhí)法必須做到主體合法、依據(jù)合法、程序合法，使各種違法案件及時得到查處，各種違法行為及時得到糾正，公民、法人、組織依法主張的權利和申請事項得到答復和辦理。實行衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制，必將增強衛(wèi)生行政部門和人員嚴肅、公正、文明廉潔執(zhí)法的自覺性和責任心，有利于推進社會主義法制建設，促進依法治國，提高衛(wèi)生行政效能。

　�。�六）采取聯(lián)合執(zhí)法以彌補衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量的不足。聯(lián)合執(zhí)法就是在一定區(qū)域內的多家執(zhí)法部門在當?shù)卣�府部門的統(tǒng)一領導下聯(lián)合進行檢查執(zhí)法活動。它需要多家執(zhí)法部門的相互配合、相互協(xié)調、統(tǒng)一行動，其作用是單一部門執(zhí)法無法取代的。聯(lián)合執(zhí)法能彌補衛(wèi)生執(zhí)法力量的不足和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度偏弱的局面。例如**縣在打擊非法行醫(yī)活動中，由縣政府牽頭，聯(lián)合衛(wèi)生、公安、藥監(jiān)、廣電等部門聯(lián)合執(zhí)法，彌補了衛(wèi)生監(jiān)督力量的不足，而且執(zhí)法效果明顯，通過對非法行醫(yī)的整治，采取“摘牌子”“關門子”“端攤子”的層層深入的打擊方式，從原有的242家個體醫(yī)療機構到剩余符合條件的24家個體診所，堅決取締218家�？梢悦黠@看出聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法力度和效果非常明顯，還能增強對違法經(jīng)營者的威懾作用。另外，在衛(wèi)生監(jiān)督體制改革中，應該積極探索像工商、稅務等部門設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督執(zhí)法工作。

　　總之，衛(wèi)生監(jiān)督體制建設中所暴露的問題也不是一朝一夕就能改變的。擺在各級衛(wèi)生行政部門和監(jiān)督機構面前的一項緊迫的工作任務，要不斷創(chuàng)新改革，要不斷加強和完善衛(wèi)生法制建設，加強執(zhí)法人員的素質教育和能力培養(yǎng)；加大執(zhí)法力度，加強法制宣傳和監(jiān)督力度，完善執(zhí)法工作程序和制度，密切各部門的配合。只有這樣，才能逐步解決一些有礙衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的問題，不斷提高我國衛(wèi)生執(zhí)法水平，適應我國法制建設和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。預防各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，才能切實保障人民群眾的健康權益和生命安全。

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