公共政策信息系統(tǒng) 及其結(jié)構(gòu)與功能論文
政策科學(xué)被認(rèn)為是系統(tǒng)分析方法與傳統(tǒng)政策制定過(guò)程相結(jié)合的一門(mén)交叉學(xué)科，系統(tǒng)分析事實(shí)上己經(jīng)成為政策科學(xué)的一個(gè)組成部分，其所關(guān)注的焦點(diǎn)“是有關(guān)如何改進(jìn)或重新設(shè)計(jì)人類系統(tǒng)以及如何設(shè)計(jì)更有效地達(dá)到目標(biāo)的全新系統(tǒng)應(yīng)用知識(shí)”團(tuán)。系統(tǒng)方法是指一種以系統(tǒng)為情景的分析框架，系統(tǒng)論中的整體性、相關(guān)性、層次性、結(jié)構(gòu)性和目的性等基本思想，不僅是分析和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的指導(dǎo)性方法，同樣也是政策科學(xué)研究的重要方法論和分析視角。
(一)作為公共政策系統(tǒng)基礎(chǔ)子系統(tǒng)的公共政策信息系統(tǒng)
系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)就是指由相互作用、相互聯(lián)系的部分組成的有機(jī)體，即由若干要素按特定結(jié)構(gòu)方式相互聯(lián)系所組成的具有特定功能的統(tǒng)一整體，每一系統(tǒng)都是內(nèi)部要素(子系統(tǒng))所構(gòu)成，而該系統(tǒng)又成為更大系統(tǒng)的組成要素。系統(tǒng)分析方法的根本特點(diǎn)是通過(guò)揭示復(fù)雜事物的各個(gè)組成部分之間的內(nèi)在聯(lián)系，自始至終地著眼于認(rèn)識(shí)作為一個(gè)完整系統(tǒng)的整體性川�；诖耍^公共政策信息系統(tǒng)，就是公共政策過(guò)程中影響政策信息采集、傳輸、加工、分析、處理和存儲(chǔ)的政策行動(dòng)者及其組織之間的相對(duì)穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系。
首先，公共政策信息系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)中的一個(gè)基礎(chǔ)性子系統(tǒng)。圖1為公共政策系統(tǒng)及其主要子系統(tǒng)，公共政策系統(tǒng)由信息系統(tǒng)、專家(智囊)系統(tǒng)及決策中樞系統(tǒng)等子系統(tǒng)構(gòu)成，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨(dú)立，又密切配合、協(xié)同一致，促進(jìn)公共政策大系統(tǒng)的正常運(yùn)行和整體目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，達(dá)到最佳的系統(tǒng)整體效應(yīng)，體現(xiàn)了亞里士多德所謂“整體大于部分之和”的系統(tǒng)效應(yīng)。
其次，公共政策實(shí)質(zhì)上就是政治系統(tǒng)中信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)之間的信息互動(dòng)及其與政策環(huán)境系統(tǒng)中的諸多因素相互作用的一種反映。政治系統(tǒng)的政治決定(政策制定)源自其環(huán)境的要求與支持，而公共政策的制定正是政治系統(tǒng)對(duì)來(lái)自環(huán)境的要求與支持的反映。系統(tǒng)所嵌入的環(huán)境無(wú)論是持續(xù)變化的還是相當(dāng)穩(wěn)定的，環(huán)境諸因素都會(huì)對(duì)系統(tǒng)的運(yùn)作持續(xù)地施加影響川。公共政策的制定與執(zhí)行直接作用于政治(政策)系統(tǒng)的政策環(huán)境系統(tǒng)中的各種要素，而環(huán)境系統(tǒng)中的各種要素又會(huì)對(duì)政治(政策)系統(tǒng)提出新的要求與支持，政治系統(tǒng)則必須做出新的反應(yīng)。
第三，信息系統(tǒng)的運(yùn)行影響整個(gè)政策過(guò)程的運(yùn)行效果甚至直接影響一項(xiàng)公共政策的成敗。任何一個(gè)公共政策都離不開(kāi)信息的輸入和輸出，信息系統(tǒng)所提供的全而準(zhǔn)確的政策信息是政策制定和政策執(zhí)行的基礎(chǔ)和依據(jù)。是否及時(shí)得到準(zhǔn)確而有用的信息并對(duì)其進(jìn)行及時(shí)處理，是公共政策制定的必要前提。公共政策制定過(guò)程可以分為三個(gè)子過(guò)程:議程設(shè)定、對(duì)備選方案的闡明和在備選方案中作出權(quán)威性的選擇, Harold Lasswell在其關(guān)于政策過(guò)程研究途徑的概括中提出了關(guān)于決策過(guò)程的7個(gè)階段的劃分，即:情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終比和評(píng)估。政策科學(xué)的研究者在政策過(guò)程中可作出三種貢獻(xiàn):①確定一項(xiàng)決策的目標(biāo)和價(jià)值;②收集和提供有關(guān)信息;③提出備選政策方案并比較其優(yōu)劣，以作出最佳選擇困。如果沒(méi)有基于信息的討論和專門(mén)的職業(yè)性研究的幫助，一個(gè)政策制定者通�？倳�(huì)感到無(wú)所依據(jù)川。實(shí)際上，整個(gè)公共政策過(guò)程始終離不開(kāi)信息，政策執(zhí)行依賴于政策信息的及時(shí)發(fā)布并且需要政策對(duì)象和目標(biāo)群體的準(zhǔn)確理解以及公眾的廣泛認(rèn)同，進(jìn)而為政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)，同樣，政策過(guò)程的其他功能環(huán)節(jié)也離不開(kāi)信息系統(tǒng)的工作。
從某種意義上說(shuō)，公共政策過(guò)程就是信息的獲取、加工、傳遞、流動(dòng)、轉(zhuǎn)換與利用的過(guò)程。嚴(yán)格而習(xí)慣地說(shuō)，“反饋”這個(gè)概念僅僅適用于信息，而“反饋環(huán)”則由許多環(huán)節(jié)組成，當(dāng)局生產(chǎn)輸出，社會(huì)成員對(duì)于輸出做出反應(yīng)，這種反應(yīng)的信息獲得與當(dāng)局的溝通，最后當(dāng)局作出下一步的可能行為，因此，新一輪的輸出、反應(yīng)、信息反饋和當(dāng)局作出的再反應(yīng)，是運(yùn)動(dòng)著的系列，是永遠(yuǎn)不斷的泉流之構(gòu)成要素。
(二)基于系統(tǒng)論視角的公共政策信息系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能分析
系統(tǒng)論認(rèn)為，任何系統(tǒng)都具有層次性，都有一定的層次結(jié)構(gòu)，這是系統(tǒng)保持穩(wěn)定性和連續(xù)性的`前提條件，也是系統(tǒng)發(fā)揮最佳功能的一個(gè)必要條件。系統(tǒng)中任何一個(gè)要素的存在和有效運(yùn)行都與其他要素相關(guān)聯(lián)，都依賴于其他要素的存在，當(dāng)某個(gè)要素發(fā)生變化時(shí)，其他要素也會(huì)隨之變化，并引起整個(gè)系統(tǒng)的變化。系統(tǒng)之所以能夠保持整體性就在于它的結(jié)構(gòu)性，即系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相互結(jié)合的具體存在形式，這種形式的外在表現(xiàn)是系統(tǒng)的整體功能。系統(tǒng)在客觀上總是具有某種目的，明確的目的性使系統(tǒng)能夠通過(guò)“反饋”克服種種干擾，始終處于動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，否則就會(huì)導(dǎo)致對(duì)系統(tǒng)的失控從而引起混亂。
公共政策的信息系統(tǒng)由信息流程體系和信息組織體系兩大部分構(gòu)成，從信息流程的角度看，其系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程包括信息收集、信息傳遞、信息加工和信息儲(chǔ)存等基本功能環(huán)節(jié)。通過(guò)政策信息的復(fù)雜運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程，政策信息系統(tǒng)建立起一個(gè)科學(xué)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行情報(bào)系統(tǒng)和政策信息網(wǎng)絡(luò)，從而為公共政策大系統(tǒng)的正常運(yùn)行奠定一個(gè)良好的信息基石出。
圖2為公共政策信息系統(tǒng)及其運(yùn)行流程，從信息組織結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)角度看，在信息收集階段，主要有情報(bào)收集系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)系統(tǒng);在信息傳遞階段，主要有大眾傳媒系統(tǒng)和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的信息反饋系統(tǒng);在信息加工階段主要有政策研究系統(tǒng)(如大學(xué)、科研機(jī)構(gòu))、政策分析系統(tǒng)(獨(dú)立思想庫(kù))和政策咨詢系統(tǒng)(如智囊機(jī)構(gòu)、政策中樞機(jī)構(gòu)專門(mén)設(shè)立的政策研究機(jī)構(gòu));在信息儲(chǔ)存階段主要有政府信息系統(tǒng)(數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng))、圖書(shū)資料系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)等。
作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎(chǔ)子系統(tǒng)的政策信息系統(tǒng)，其基本運(yùn)作原理是為了特定的目的進(jìn)行信息的收集、加工、分析和發(fā)布，包括信息的輸入(數(shù)據(jù)和指令)和輸出(報(bào)告、計(jì)算或推測(cè))。首先，政策信息系統(tǒng)就是要通過(guò)各種渠道，有計(jì)劃、經(jīng)常性地收集政策環(huán)境系統(tǒng)中的各種信息，包括社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域、各方而的歷史和現(xiàn)實(shí)的情況與數(shù)據(jù)以及社會(huì)上的各種意見(jiàn)、建議和要求等原始信息，以保證公共政策能夠及時(shí)獲得準(zhǔn)確和充足的情報(bào)信息資料。長(zhǎng)期以來(lái)，政策信息收集主要依靠情報(bào)收集系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，公共政策除借助傳統(tǒng)的信息收集系統(tǒng)和信息收集方法外，越來(lái)越依賴于網(wǎng)絡(luò)途徑，隨著電子政務(wù)的蓬勃發(fā)展，政策信息的收集正越來(lái)越頻繁地借助于政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息共享系統(tǒng)。 其次，政策信息系統(tǒng)的相關(guān)子系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全而地傳遞信息和反饋信息。眾所周知，古代信息傳遞的方式很少且慢，如烽火、信鴿傳書(shū)以及專人快馬傳遞等。現(xiàn)代信息社會(huì)由于科技的飛速發(fā)展，信息傳遞的方式多種多樣且傳遞速度越來(lái)越快，如電話、電報(bào)傳真、電視和移動(dòng)智能終端等�，F(xiàn)代大眾傳媒系統(tǒng)在政策信息傳遞過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，媒體可以在政策共同體內(nèi)部充當(dāng)一種溝通者的角色川忍，。大眾傳媒系統(tǒng)不僅是專家系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)的信息來(lái)源，常常也是情報(bào)收集系統(tǒng)的信息來(lái)源之一。信息反饋系統(tǒng)主要是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的功能體系，它通過(guò)監(jiān)測(cè)政策運(yùn)行過(guò)程，提供政策執(zhí)行情況和最終結(jié)果的中間或最后報(bào)告，通過(guò)評(píng)估過(guò)程提供“由政策結(jié)果信息得到的政策績(jī)效信息”。在此過(guò)程中，信息源的準(zhǔn)確性與可靠性即信息是否有效至關(guān)重要，如果通過(guò)現(xiàn)有途徑無(wú)法獲取現(xiàn)成的數(shù)據(jù)以及其他信息，則可以結(jié)合問(wèn)卷調(diào)查、訪問(wèn)、專題考察以及利用機(jī)構(gòu)記錄來(lái)進(jìn)行監(jiān)測(cè)叫。
第三，對(duì)原始信息進(jìn)行系統(tǒng)整理和科學(xué)處理，將其轉(zhuǎn)換成適合政策研究系統(tǒng)、政策分析系統(tǒng)和政策咨詢系統(tǒng)以及決策中樞系統(tǒng)所需要的系統(tǒng)而可靠的信息，幾個(gè)系統(tǒng)在工作內(nèi)容上既有交叉又有區(qū)別，各有側(cè)重且各自獨(dú)立。在現(xiàn)代公共政策系統(tǒng)中，信息系統(tǒng)與專家系統(tǒng)交流互動(dòng)最為密切的就在于信息的加工、分析和處理，其目的都在于為政策制定者提供全而、準(zhǔn)確和系統(tǒng)的政策信息和決策依據(jù)。因此可以說(shuō)，這些系統(tǒng)在一定程度上都具有思想庫(kù)的性質(zhì)和功能，但信息處理、模型分析和方案規(guī)劃都只是在為政策制定的決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行謀劃，而不能取代決策者的職能。
最后，將相關(guān)信息以信息數(shù)據(jù)庫(kù)、圖書(shū)情報(bào)資料或檔案形式予以存儲(chǔ)，以備政策分析人員、決策者、政策利益枚關(guān)者以及公眾查閱和調(diào)用。隨著社會(huì)信息化進(jìn)程的進(jìn)一步深入發(fā)展，圖書(shū)情報(bào)資料和檔案管理系統(tǒng)也日益電子化、數(shù)字化，如公共圖書(shū)館和專業(yè)圖書(shū)館都加快了數(shù)字化圖書(shū)館建設(shè)的步伐，檔案管理系統(tǒng)中集成了主題詞自動(dòng)標(biāo)引、光盤(pán)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、光盤(pán)塔(庫(kù))入網(wǎng)、大幅而掃描圖像的壓縮與動(dòng)態(tài)解壓、多媒體檔案存儲(chǔ)以及與協(xié)同辦公系統(tǒng)無(wú)縫連接等高新技術(shù)。各種信息數(shù)據(jù)庫(kù)是電子政務(wù)最重要的信息基礎(chǔ)，也是公共政策制定科學(xué)化、民主化的信息基礎(chǔ)。但是，目前各信息數(shù)據(jù)庫(kù)未能進(jìn)行有機(jī)整合，各類信息存儲(chǔ)系統(tǒng)在層級(jí)之間、部門(mén)之間以及行業(yè)之間普遍存在相互分割、各自獨(dú)立的現(xiàn)象，各種數(shù)據(jù)庫(kù)之間互不兼容。因此，如何依托電子化政府建設(shè)，促進(jìn)各種信息數(shù)據(jù)庫(kù)相互兼容，打破信息壁壘、打通信息孤島并實(shí)現(xiàn)資源共享，是信息化時(shí)代公共政策信息系統(tǒng)而臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。
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