關(guān)于讓農(nóng)田不再遠(yuǎn)離城市的規(guī)劃論文
伴隨著城市化進(jìn)程，不少農(nóng)田變成城市，菜地離城市也越來(lái)越遠(yuǎn)。不過(guò)現(xiàn)在，政策來(lái)了,近日，國(guó)土資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，在對(duì)106個(gè)重點(diǎn)城市周邊未劃為永久基本農(nóng)田的現(xiàn)有耕地分布、面積、質(zhì)量等別等進(jìn)行分析評(píng)估的基礎(chǔ)上，提出并下發(fā)了這些重點(diǎn)城市的永久基本農(nóng)田劃定初步任務(wù)，并細(xì)化、明確了推進(jìn)劃定工作的具體要求。
劃定永久基本農(nóng)田的任務(wù)如何確定?
首先是確定城市周邊范圍�！斑@次范圍的確定，原則上以土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍作為城市周邊范圍�！眹�(guó)土資源部耕地保護(hù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“對(duì)于城市建設(shè)用地現(xiàn)狀已達(dá)到或接近中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍的，綜合考慮該城市2012年土地利用變更調(diào)查反映的城市建設(shè)用地分布現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地管制分區(qū)等因素，不跨市級(jí)行政界線，適當(dāng)擴(kuò)大一定范圍確定城市周邊范圍，涵蓋了該區(qū)域內(nèi)允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)的地類現(xiàn)狀�！�
2014年底國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部開(kāi)展了106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田的分析評(píng)估工作。2015年1月，兩部委以2012年土地變更調(diào)查成果、土地利用總體規(guī)劃成果以及全國(guó)耕地質(zhì)量等別評(píng)定成果等為基礎(chǔ)，依托國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)106個(gè)重點(diǎn)城市周邊未劃為永久基本農(nóng)田的現(xiàn)有耕地分布、面積、質(zhì)量等別等進(jìn)行分析評(píng)估�！皩⒊鞘兄苓叿秶鷥�(nèi)現(xiàn)狀地類圖斑圖層與城市周邊已劃定基本農(nóng)田圖斑圖層疊加，獲取城市周邊未劃為永久基本農(nóng)田的耕地圖斑，形成城市周邊永久基本農(nóng)田劃定初步任務(wù)。這一次任務(wù)下達(dá)與以往不同，不是單純的數(shù)據(jù)，而是落實(shí)到具體的圖斑圖層，包括每個(gè)城市周邊未劃入永久基本農(nóng)田的耕地的空間布局、地類、面積、質(zhì)量等級(jí)等�！�
“各有關(guān)城市國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)主管部門要在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一組織下，按照有關(guān)要求，根據(jù)最終下達(dá)的任務(wù)推進(jìn)永久基本農(nóng)田的‘落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊(cè)、入圖庫(kù)’等工作，確保2015年底前全面完成城市周邊永久基本農(nóng)田上圖入庫(kù)、落地到戶。”該負(fù)責(zé)人解釋。
具體而言，一是調(diào)查核實(shí)。各有關(guān)城市要依據(jù)下達(dá)初步任務(wù)中的“城市周邊未劃為永久基本農(nóng)田耕地圖層”，運(yùn)用最新遙感影像圖、土地變更調(diào)查、耕地質(zhì)量等別評(píng)定和縣域耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)成果等，開(kāi)展城市周邊現(xiàn)有耕地的調(diào)查核實(shí)，逐地塊核實(shí)是否能夠劃定為永久基本農(nóng)田。二是核實(shí)舉證。有關(guān)城市應(yīng)調(diào)查核實(shí)上級(jí)下達(dá)的初步劃定任務(wù)，對(duì)不能劃為永久基本農(nóng)田的，說(shuō)明原因、列舉證明材料，必須確保城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部納入永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)。值得強(qiáng)調(diào)的是，各有關(guān)城市對(duì)實(shí)際地類為非耕地確不能劃為永久基本農(nóng)田，應(yīng)采用2013年度土地變更調(diào)查及相關(guān)合法文件作為舉證依據(jù)。
“當(dāng)前，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作正在開(kāi)展，一是涉及調(diào)整耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù);二是涉及基本農(nóng)田和建設(shè)用地布局的優(yōu)化調(diào)整。因此，永久基本農(nóng)田劃定要與土地利用規(guī)劃調(diào)整完善協(xié)同推進(jìn)，統(tǒng)籌做好城市(鎮(zhèn))全域永久基本農(nóng)田劃定工作�！痹撠�(fù)責(zé)人表示。
在規(guī)劃調(diào)整完善前，重點(diǎn)做好城市(鎮(zhèn))周邊永久基本農(nóng)田劃定工作。采取自上而下的方式，按照上級(jí)核定下達(dá)的任務(wù)和要求，先行完成城市(鎮(zhèn))周邊永久基本農(nóng)田劃定工作，確保城市周邊、交通沿線優(yōu)質(zhì)耕地和已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，未按要求完成的，規(guī)劃調(diào)整完善成果審批(備案)不予受理。
具體要做好這幾項(xiàng)工作：首先，先行梳理出應(yīng)劃未劃永久基本農(nóng)田的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和分布情況，重點(diǎn)是做好城鎮(zhèn)周邊、交通沿線永久基本農(nóng)田劃定潛力的分析評(píng)估，摸清已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積，為規(guī)劃調(diào)整完善提供基礎(chǔ)依據(jù)。其二，城市周邊永久基本農(nóng)田劃定涉及到調(diào)整基本農(nóng)田布局，因此，有關(guān)內(nèi)容要寫入永久基本農(nóng)田劃定方案，并納入同級(jí)規(guī)劃調(diào)整完善方案。
規(guī)劃調(diào)整完善后，統(tǒng)籌做好城市(鎮(zhèn))全域永久基本農(nóng)田劃定工作，按照布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的要求，依照空間由近及遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量等別和地力等級(jí)由高到低的順序，及時(shí)劃定城市周邊以外的永久基本農(nóng)田，確保調(diào)整完善后規(guī)劃確定的市(縣)域基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)全部上圖入庫(kù)、落地到戶。
“此前對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，只限于優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田，質(zhì)量稍微好點(diǎn)的農(nóng)田劃為一般農(nóng)田，這實(shí)際是有問(wèn)題的�！敝袊�(guó)人民大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心主任、中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)葉劍平表示，“雖然糧食已經(jīng)是十一連增，但優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量減少得也很多�！�
2013年底，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元在第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果發(fā)布會(huì)上透露，13年間，全國(guó)城鎮(zhèn)用地增加4178萬(wàn)畝，占用的大多是優(yōu)質(zhì)耕地。第二次土地調(diào)查顯示，截至2009年底，全國(guó)耕地面積約為20.31億畝，但人均耕地僅有1.52畝，不到世界人均水平的一半。
改革開(kāi)放三十多年來(lái)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展，這一過(guò)程占用了大量城近郊區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，盡管國(guó)家實(shí)施了耕地“占一補(bǔ)一、占補(bǔ)平衡”政策，但是很多專家認(rèn)為，補(bǔ)充的.耕地質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于占用的耕地質(zhì)量�！坝谰没巨r(nóng)田劃定或者說(shuō)已經(jīng)晚了，應(yīng)該更早才對(duì)。”葉劍平說(shuō)。
永久基本農(nóng)田一旦劃定，就應(yīng)該永久保留，那么，永久有多久?在中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員陳印軍看來(lái)，最起碼應(yīng)該保持20～30年不變。
用劃定永久基本農(nóng)田的方式保護(hù)耕地是必要的，保護(hù)耕地與城市建設(shè)是一對(duì)矛盾，但可以協(xié)調(diào)，也需要協(xié)調(diào)�！爸灰侠硪�(guī)劃，這一矛盾是可以基本解決的�！标愑≤姳硎荆杂忻�，是因?yàn)槿藗兛傁Ｍ谝黄諘绲耐恋厣辖ㄔO(shè)新城，這樣更便于規(guī)劃、實(shí)施、管理，也更顯現(xiàn)代化。而改造舊城、舊社區(qū)，往往需要付出更多的代價(jià)，也不顯得那么整齊、現(xiàn)代化。
國(guó)家發(fā)改委2013年6月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，12個(gè)省的156個(gè)地級(jí)以上城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè)，占92.9%。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提下，葉劍平認(rèn)為，在環(huán)境生態(tài)化、農(nóng)田保護(hù)下的城鎮(zhèn)化，反映出新常態(tài)下向重質(zhì)量的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。
從這次所公布的106個(gè)城市來(lái)看，主要是由國(guó)務(wù)院審批土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)用地的重點(diǎn)城市。包括兩種：一是在城市級(jí)別上屬于直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市的，全部在列;二是城市人口在100萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的人口50萬(wàn)～100萬(wàn)的城市。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授張占錄表示，省會(huì)城市往往是占用耕地最多的城市，也是耕地保護(hù)最難的城市。“把所有省會(huì)城市都列為永久基本農(nóng)田劃定城市，表明了政府及有關(guān)部門嚴(yán)格保護(hù)耕地的決心�！�
上海作為一個(gè)特大型城市，土地資源有限，人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，如何滿足城市主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，一直是上海市“三農(nóng)”工作的頭等大事。上海市自2014年年初組織開(kāi)展了永久基本農(nóng)田劃定工作，采用“自上而下與自下而上相結(jié)合”的方式，經(jīng)歷工作啟動(dòng)、中期成果、成果復(fù)核上報(bào)、成果審查論證等四個(gè)階段，目前已基本完成劃定工作。
上海市相關(guān)部門決定，從2015年開(kāi)始，將本次劃定成果予以先行鎖定，實(shí)施最為嚴(yán)格的管理措施，相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和設(shè)施糧田設(shè)施菜田建設(shè)投入應(yīng)聚焦永久基本農(nóng)田，并進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)投入力度。由市農(nóng)委會(huì)同有關(guān)部門，研究永久基本農(nóng)田補(bǔ)償機(jī)制和管護(hù)制度，形成“管控有效、保護(hù)有獎(jiǎng)、違反重罰”的綜合性保護(hù)政策。
永久基本農(nóng)田政策落地后，農(nóng)業(yè)部門要著重對(duì)這些耕地開(kāi)展耕地地力和農(nóng)田環(huán)境普查。根據(jù)普查結(jié)果，對(duì)地力差的耕地加大冬季綠肥、有機(jī)肥等投入，促進(jìn)地力提升;對(duì)一些被重金屬等污染的土地，進(jìn)行進(jìn)一步甄別，確定受污染的面積，依據(jù)受污染情況作分類處理。
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