導讀:：我國地方政府中負債現象普遍存在。高負債率日益突出。地方政府負債現狀分析。由于我國現行體制的原因。并提出解決對策。

　　關鍵詞：地方政府，負債，現狀，原因，解決對策

　　長久以來，我國地方政府中負債現象普遍存在，尤其這兩年，高負債率日益突出。根據國家審計署最新公布數據顯示，截至2009年底，18個省、16個市和36個縣本級的政府性債務余額，合計高達2.79萬億元，其中，僅2009年所形成的債務余額就高達1.04萬億元[1]。如此高的負債，極大影響了地方經濟和政治的可持續(xù)發(fā)展。因此，對地方政府負債進行分析，并提出解決對策，促進地方經濟政治良性發(fā)展，迫在眉睫。

　　1.地方政府負債現狀分析

　　1.1債務人償還意識淡薄。由于我國現行體制的原因，地方政府的主要領導通常是上級任命，且是擔任一定時期便有所調動。因此，在自己任職期間，不少地方領導通過各種渠道積極融資與借債，大搞建設，而對于資金的償還卻不是很熱情，甚至有些官員沒有償還意識，總認為資金是國家的，這屆不還，下屆會還，反正自己所開支的經費又是財政的。加上地方的金融機構一定程度上依賴于政府，對于政府到期的債務也不敢過多催促，這就進一步縱容了地方政府中那些償還意識淡薄的官員，從而增加了地方政府的負債。

　　1.2地方財政部門約束力有限，債務不清較為普遍 。從表面上看，政府資金的運行是經過有關財政部門的嚴格預算，然而在現實中，很多資金的流動和開支是不經過財政部門預算的，尤其是地方政府官員“一言堂”行為的存在，政府時常直接或間接的成為了債務人，本級財政部門也法做到全面進行監(jiān)測和約束。這樣，上一級財政撥款的數量以及本級政府財政收入的開支經常出現模糊不清現象，直接造成部分資金流向不明，到每年結算之時高負債情況便會出現。

　　1.3　　地方財政存在隱性的風險，政府財力不足。地方政府為該地區(qū)一些經濟實體進行擔保向金融機構借貸，初衷是好的，但是缺乏對這些企業(yè)長遠的考慮，有些官員由于急切希望在任期間招商引資，提高政績而為企業(yè)擔保。但是當企業(yè)運營一段時間后效益下降或者倒閉等現象的出現，則嚴重影響到政府日后的償還能力，加深了地方財政的風險。另外，大部分地方政府財政收入畢竟有限，則冒險借貸和擔保有時候也是出于無奈之舉。

　　1.4　　借債方式各異，負債金額龐大 。有些地方政府由于經濟發(fā)展狀況不景氣，常向其他政府借債原因，或者從地方金融機構借債進行投資建設，這些可以定義為政府的直接借債。此外，地方政府還經常為一些公司進行擔保，貸款出來的部分資金留給自己開支。而地方政府財政收入若達不到預期以及所擔保公司效益下降，則就會造成高負債情況的出現。那么，僅2009年地方政府債務余額就高達1.04萬億元也就不足為奇。

　　2.地方政府負債原因分析

　　2.1　經濟體制方面的原因。財政金融體制不健全，地方政府缺乏足夠的資金融資渠道 。地方政府的能力總是有限的，因此，地方政府融資的方式比較單一，由于地方經濟發(fā)展不夠理想，招商引資能力固然受到影響，即使招商引資成功，而政府需要做的配套資金支持也是批不少的費用。因此，向當地金融機構借貸就是地方政府融資主要的渠道，而由于地方金融體制存在不完善的地方，即使政府借貸成功，而由于自身收入有限原因，則往往造成負債的后果。另外，由于我國現行體制存在一定的弊端，民間的融資門檻過高，而且誠信度不強，政府往往承擔所有的公共事業(yè)的投資開支，民間資金難以投進來，但政府的能力又有限，這往往造成政府的投資風險加大，費用開支極為龐大，當然負債的可能性也極大增加。

　　2.2 政治體制方面的原因 。轉軌時期原因，地方政府過于龐大的事權與自身所擁有財權之間的矛盾是形成地方政府高負債率的根本原因。由于我國現行的分稅制原因，國家和地方的財政分配比例有些失衡，從之前的地方占多數，國家拿少數，隨后經歷基本對等分配，而目前的財政分配情況是國家往往拿財政收入的大部分，地方拿到的財政收入所占比例偏少。但是隨著國家經濟的發(fā)展，地方公共事業(yè)不斷增多，其所需費用開支逐漸擴大，在費用開支項目逐漸增多而收入比例極少的情況下，地方政府難免通過借債以維持運行。同時，由于我國政府改革還沒有足夠完善，地方政府機構和人員的臃腫比較嚴重，機構的日常運行和人員的工資、福利等費用開支龐大，而在有限財政收入的情況下，難以解決所需費用的開支，這個時候政府往往通過向金融機構或其他政府進行借債用以開支。而當償還期限到來之時，地方政府卻沒有足夠的資金收入，這也就增加了自身的負債總額。另外，盡管我國經過了不短時期的改革，但是政企嚴格分開還是難以得到解決，有的事情本來是應該由企業(yè)去承擔的，而政府往往放不開手，需要社會解決的問題，政府硬要參與其中，這不僅不利于地方經濟的發(fā)展，更重要的是增加了地方政府的費用開支，造成自己債務的不斷加重。

　　2.3 監(jiān)管和披露方面的原因 。目前我國的審計部門在對政府資金運行方面的監(jiān)測能力上還是有限的，尤其是對地方政府資金運行的監(jiān)測，有些賬目財政部門的人員也難以說清，而指導政府開支或者為政府開支進行科學的預算監(jiān)測這些過程往往也是一種形式，甚至在公布資金流向的時候，都沒有形成統(tǒng)一的口徑。其次，地方政府信息披露機制不完善，缺乏對地方政府的信用評估。上級審計部門和相關財政部門往往難以披露地方政府資金的實際流向，而社會民眾和媒體的監(jiān)督更是缺乏實際效力。這樣，地方政府往往不太清楚自己到底擁有多少錢，用了多少錢，用在哪些方面。這種模糊的資金管理理念往往使地方政府更加是無忌憚的融資、借貸和開支，從而加重了自身的負債。

　　2.4地方政府自身的原因。對投資缺乏科學和長久的預測往往是地方政府官員的弊病，在自己任職期間，每個人都想大力投資進行開發(fā)建設，而這種投資往往帶有一時的沖動，看到其他政府都在大搞建設，所以我要弄個大項目進行投資。加上地方的主要領導往往沒有受到足夠的約束，因此投資意識往往根據臨時的想法，這樣投資后的項目沒有給政府帶來足夠的回報，反而是增加了自身的開支。除此之外，建設大型廣場、大型辦公樓以及昂貴標志性大廈等是地方政府領導熱衷做的事情。試想，一個地方政府的財政收入在很有限的情況下，而政府領導卻把大量資金用來搞形象工程，那增加自己負債總量也是不難理解了。

　　3.地方政府負債解決對策分析

　　3.1轉變政府職能，細化事權財權之間的分配。在我國現行社會主義市場經濟條件下，充分發(fā)揮市場經濟的優(yōu)點，通過市場價格杠桿和競爭機制促使企業(yè)追求效益最大化;在產權明確情況下的市場調節(jié)，反應之快、之準，是遠遠勝過地方政府計劃的原因，這既避免了計劃的主觀性，又減少了地方政府運行費用和交易成本【2】。政府的社會經濟管理職能轉變，主要摘要大力建設的地區(qū)適當增加撥款或者提高其財政收入比例，以降低地方政府為了維持運行和建設擴大負債金額的可能性。

　　3.2加強民間資本的投資，增加地方政府融資渠道。改革開放后，尤其是最近幾年，國家積極鼓勵民間資本進行投資，但是真正落實到各個地方，還是難以推行，因此，地方政府應該降低民間投資的門檻，加強對民間資本投資的規(guī)范和管理并對此進行引導。應該積極鼓勵民間資本參與地方公用事業(yè)的建設。支持民間資本進入地方政府管轄的供水、供氣、和垃圾處理、公共交通、城市園林綠化等領域。讓民間資本積極參與到公用企事業(yè)單位的改組改制，甚至讓具備條件的地方公用事業(yè)項目可以采取市場化的經營方式。允許民間資本興辦金融機構。在加強有效監(jiān)管、促進規(guī)范經營、防范金融風險的前提下，支持民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行的增資擴股，或者參與農村信用社、城市信用社的改制工作【2】。鼓勵民間資本在地方發(fā)起或參與設立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制。支持民間資本發(fā)起設立信用擔保公司，完善信用擔保公司的風險補償機制和風險分擔機制。鼓勵民間資本發(fā)起設立金融中介服務機構，參與證券、保險等金融機構的改組改制。對于部分經濟發(fā)展狀況比較好，綜合實力較強的地區(qū)，國家應該鼓勵發(fā)放地方政府債券，通過多渠道為地方政府進行融資，并進行指導，避免以前單一的融資渠道和不理性的融資方式，造成日后高負債的風險。甚至需要通過法律來鼓勵地方政府公開發(fā)債進行融資，查清隱性的不良融資渠道及時清理。

　　3.3改革地方考核方式，引導地方政府理性投資建設。目前，地方領導的考核很大程度上取決于他們發(fā)展地方經濟的狀況，或者說通過GDP的高低情況來評價地方政府領導的各項能力，在這樣帶有局限性的理念指導下，地方政府官員往往在自己任職期間不管擴大基礎建設，甚至盲目招商引資，大搞形象工程，從表面上看，似乎繁榮了地方。而實際上，他們往往通過借債進行暫時的運營原因，可想而知，一個財力很有限的地方政府，在弄了幾個大項目進行投資以外，加之再建設幾個大的形象工程，則其資金哪里來?償還的資本和能力哪里來?這一切固然造成日后的高負債情況的出現。因此，對地方政府官員的考核，除了通過經濟建設和管理好壞來評估以外，更好考核地方政府的信用程度情況，即承諾給老百姓帶來真正實惠的承諾是否退現，對金融機構信誓旦旦說按時償還貸款是否如實落實，對為那些擔保公司所擔保的金額是否償還，是否影響到地方政府的信用度等方面進行考核。通過建立誠信檔案，反應地方政府的財政運行情況的登記。同時嚴格管制部分地方政府官員的錯誤行為，即本屆政府所借款項，有意留給下一屆新班子償還，而應該及時建立并落實好連帶責任，借債之人必須在任職期間處理好自己所借債務，不能一丟了之。同時，上級部門還要嚴格監(jiān)督地方政府的投資方向，引導他們理性投資，根據地方政府實際財政情況進行適當建設，對于盲目投資，不考慮投資項目的長久效益的官員，對于隨意給效益不好的企業(yè)擔保借貸的官員以及對于熱衷建設形象工程，上不良大項目的官員要嚴格處理。只有這樣才能控制地方財政負債進一步的惡化。

　　3.4　　完善監(jiān)督制度，加強債務管理,制定財政風險體系。地方政府之所以存在大量債務,與自身債務管理體制規(guī)范、管理機制不完善、管理程序有漏洞、以及債務責任不清晰有密切關系。因此,要遏制地方政府負債率的進一步提高就要依法明確和強化各級政府以及各職能部門在債務形成中的責權利關系,嚴格按照法律法規(guī)明晰債權、量化責任、堵塞漏洞。首先,要理順地方政府債務的管理體制。凡是屬于地方政府性債務,必須由相應財政部門統(tǒng)一管理,徹底扭轉目前多頭舉債、分散使用的局面。其次,要遵循“誰借誰還誰受益”的原則,建立借用還相統(tǒng)一、責權利相結合的債務管理新機制,依法確立債權與債務之間的關系,明確償債責任及連帶責任【3】。再次,要完善政府擔保法規(guī),整頓政府擔保行為,嚴格控制地方政府擔保的范圍和擔保事項的決策權，充分考慮所擔保的單位的未來效益。建議凡是由政府或政府性質的職能部門擔保的債務,必須獲取同級財政部門的同意,并納入地方政府的財政計劃。各級財政部門要切實履行職責,按照統(tǒng)一規(guī)范的原則,加大對地方政府擔保監(jiān)管力度,并對擔保項目實行從立項、計劃、投資、評估到運營進行嚴格的全程管理,確保被擔保人能按期償還到期債務。此外，應適當改革現行政府會計的核算方式,由收付實現制變?yōu)闄嘭煱l(fā)生制,這樣，能更好的反映地方政府在一個財政年度內全部收支的運行情況,特別是政府資產和負債的變動情況。同時,在編制現行年度預算之外,要單獨編制一套反映地方政府的預算,公開記人和反映政府負債的規(guī)模和數量,設計精確反映政府財務實際運行狀況、資產負債實際狀況、現金流量狀況的完整帳戶和財務報表,特別是對地方政府為地方國有企業(yè)擔保、社會保障基金的缺口以及地方民間高息集資等那些能夠導致地方政府負債的活動進行全面監(jiān)測和反映。

　　參考文獻

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　　[2]樊昊軍.地方政府負債初探[J].黃河科技大學學報,2007年05期

　　[3]高紅波.地方政府負債管理與風險防范[J].中國市場,2007年5月

　　[4]祝擁軍.政府或有負債與財政風險[D] .北京，首都經貿大學,2006年3月