【摘要】 建立有效的政府績效評價體系,提高政府執(zhí)政效能,是理論界與實務(wù)界不斷探討與研究的重要課題。文章在比較分析發(fā)達(dá)國家政府績效評價與我國績效評價現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出建立和完善我國政府績效評價體系的幾點啟示。

　　【關(guān)鍵詞】 政府績效評價;中外比較;啟示

　　作為政府部門,落實科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)就是要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,探索科學(xué)執(zhí)政模式,提高執(zhí)政效能。建立和完善政府績效評價體系是提高政府執(zhí)政效能的重要途徑。

　　一、政府績效評價的基本概念和要素

　　政府績效評價是指運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法評定政府履行職能活動中的業(yè)績、效率和效果,是政府公共管理的一種重要手段。政府管理層級及職能的繁雜,決定了政府績效評價的標(biāo)準(zhǔn)和主體呈現(xiàn)多元化、工作程序多層次。但無論范圍和內(nèi)容差異多大,政府績效評價所具有的基本要素是一致的,包括以下幾個方面:

　　一是評價依據(jù),這是政府績效評價工作的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展,建立法制國家和依法行政逐步列入日程,法律的支持在政府維護(hù)國家秩序、管理社會經(jīng)濟(jì)、行使公共權(quán)力的過程中,已經(jīng)從要求走向需求。二是評價主體,這是評價是否客觀公正的主導(dǎo)因素。對評價主體的基本要求是公正、客觀、專業(yè)、權(quán)威。由于政府職能的差異性不僅表現(xiàn)在管理層面還有技術(shù)層面、政治層面,這就決定了對政府績效進(jìn)行評價的主體的復(fù)雜性。因此,實踐中通常會把績效評價的組織者與具體的評價主體相分離,使前者更加注重評價政策、原則、方法、程序等的制定和控制,后者更加注重技術(shù)層面的具體操作。三是評價指標(biāo),這是評價工作的核心,決定著評價工作的深度和水平。指標(biāo)制定的難點在于如何實現(xiàn)科學(xué)性與可實現(xiàn)性、完整性與專業(yè)性、真實性與公平性,共性與個性的平衡統(tǒng)一。評價指標(biāo)的設(shè)計是隨著評價工作的縱深推進(jìn)而漸進(jìn)發(fā)展的。在以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價體系中,評價指標(biāo)起到了一個標(biāo)桿和指南的作用。四是評價標(biāo)準(zhǔn),這是評價工作的基本法碼,決定著評價原則的實現(xiàn)程度。確定評價標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵是公平性和認(rèn)可度,標(biāo)準(zhǔn)可以是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn),可以是全國標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn),無論如何劃分,其在同一類別內(nèi)的應(yīng)用必須是統(tǒng)一而連續(xù)的,并具有一定公信力。標(biāo)準(zhǔn)可以隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、整體環(huán)境的改變等做出統(tǒng)一調(diào)整,但不可以就任何單一個體而改動;可以是定量的也可以是定性的,但必須是明確的。五是評價方法,這是評價工作的實現(xiàn)手段,決定著評價工作本身的績效。評價方法應(yīng)由評價的范圍和內(nèi)容來確定,比較常用的有目標(biāo)預(yù)定與實施效果比較法、因素量化法等9種,由于評價對象和評價環(huán)境的復(fù)雜性,很難找到哪一種方法是最優(yōu)的,我們只能選取較優(yōu)的方案或組合式評價方法。六是評價結(jié)果運(yùn)用,這是評價的最終目的,決定著評價工作的成敗。結(jié)果運(yùn)用中最重要的是它的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,無論是作為政府執(zhí)政行為的考核依據(jù)還是項目預(yù)算安排的基礎(chǔ),結(jié)果的運(yùn)用必須具有一定法律效力的約束力,這決定著評價工作的持續(xù)性。

　　二、國外績效評價的實踐

　　績效評價實踐始于二戰(zhàn)后的西方發(fā)達(dá)國家,盛行于20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動的興起。它是政府自我內(nèi)部管理的一場革命。戰(zhàn)后財政困窘及經(jīng)濟(jì)上的壓力、市場經(jīng)濟(jì)的競爭和發(fā)展等成為這場革命的主要動力,而信息科技的進(jìn)步和新公共管理理論的發(fā)展為政府績效評價理論與實踐提供了重要支持。

　　(一)英國的政府績效評價

　　英國國家審計制度是政府績效評價萌芽的基礎(chǔ),其評價工作是伴隨著財政預(yù)算管理的改革而不斷演進(jìn)發(fā)展的。

　　19世紀(jì)中葉,英國初步建立起國家審計制度,重點是審查國庫支出合法合規(guī)性,監(jiān)督政府收支活動。20世紀(jì)20—30年代,傳統(tǒng)的國家審計逐步被績效審計所代替,即除了對政府支出合法合規(guī)性審計之外,開始對支出項目的效率和效果進(jìn)行審查和評價。二戰(zhàn)后,監(jiān)管的重點轉(zhuǎn)移到績效評價上來,并逐步擴(kuò)大到公共財政的各個領(lǐng)域。到20世紀(jì)70—80年代,興起了“新公共管理”革命,以“解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗式調(diào)查”,目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府,并堅持結(jié)果控制、簡化程序、注重績效。

　　從法律依據(jù)來看,英國較為健全的法律體系,為政府績效評價的發(fā)展注入了強(qiáng)大生命力。1982年《財務(wù)管理新舉措》(FinancialManagementInitiatives),規(guī)范了政府支出從提出目標(biāo)到達(dá)到目標(biāo)所需成本以及如何對結(jié)果和效果進(jìn)行評價的全部管理過程。1997年《支出綜合審查》法案,標(biāo)志著英國政府績效評價的規(guī)范化。從評價主體來看,英國政府的績效評價工作受公共服務(wù)和公共支出內(nèi)閣委員會(PSX)指導(dǎo)和監(jiān)督,主要由政府各部門進(jìn)行自我評價。有些部門自評時會聘請一些專家或中介機(jī)構(gòu)參與。從結(jié)果運(yùn)用來看,政府績效評價是調(diào)整政府長期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計劃的依據(jù),各政府部門要根據(jù)每年的秋季報告對其三年的滾動計劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整;是財政制定部門預(yù)算的依據(jù);是國會和內(nèi)閣對政府行政責(zé)任制落實的重要依據(jù)。

　　(二)美國的政府績效評價

　　美國政府績效評價同樣是伴隨著政府預(yù)算管理的改革而發(fā)展起來的。早在1951年,美國聯(lián)邦政府預(yù)算中第一次明確使用了“績效預(yù)算”的概念。1973年,尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》,對績效評價的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展做出明確規(guī)范。1976年,美國科羅拉多州通過了《日落法》,規(guī)定政府的計劃和規(guī)章都要規(guī)定一個執(zhí)行日期,從而迫使政府部門定期對它們的活動進(jìn)行評價。1979年,美國國家管理和預(yù)算辦公室制定了《關(guān)于行政部門管理改革和績效評價工作》,標(biāo)志著美國政府績效評價實踐的全面正式開展。20世紀(jì)90年代美國預(yù)算改革再次回歸績效預(yù)算,并增加了以結(jié)果為導(dǎo)向的新內(nèi)涵,被稱為“新績效預(yù)算”。1993年,美國頒布了《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA),這是世界上第一部專門為政府績效制定的法律,其中規(guī)定:聯(lián)邦政府各部門、各機(jī)構(gòu)在編制預(yù)算和提出支出要求時,要制定包括使命陳述和長期目標(biāo)的五年戰(zhàn)略規(guī)劃,制定實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的績效管理年度計劃和便于考評的績效指標(biāo),定期測定部門工作績效并向國會和公眾提供績效報告。