論文摘要 地方立法質(zhì)量與立法數(shù)量的統(tǒng)一是地方法治建設(shè)的前提條件，地方立法效果評估作為提升立法質(zhì)量的重要措施逐步得到立法機關(guān)和公眾的認(rèn)可。本文通過對地方立法效果評估基本概念的介紹，針對我國當(dāng)前地方立法效果評估實踐中存在的問題，提出了構(gòu)建地方立法效果評估體系的建議。

　　論文關(guān)鍵詞 立法效果評估 評估主體 評估標(biāo)準(zhǔn) 評估程序

　　地方立法質(zhì)量與數(shù)量的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是創(chuàng)建良好地方法治環(huán)境的前提條件。改革開放后，我國地方立法的數(shù)量顯著增加，但很多地方立法沒有起到應(yīng)有的作用，因此如何保障地方立法數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一已成為立法部門的一大難題。而通過建立地方立法實施效果評估體系為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的“立、改、廢”提供依據(jù)以提高地方立法質(zhì)量已經(jīng)逐漸被各級擁有地方立法權(quán)的機關(guān)所認(rèn)可。

　　一、地方立法效果評估的概念

　　地方立法效果評估是指有特定的主體，根據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對已經(jīng)實施的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章的效果，進(jìn)行綜合性評價，并將評價結(jié)果作為地方立法“立、改、廢”依據(jù)的活動。地方立法效果評估制度作為立法的繼續(xù)和延伸，立法效果評估的內(nèi)容涉及立法技術(shù)、立法的執(zhí)行和實施績效等多個層面，與立法監(jiān)督檢查活動有明顯的區(qū)別，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，地方立法效果評估更具客觀性。立法效果評估的客觀性來源于評估主體的多元化。而評估主體的多元性在一定程度上反映了立法效果評估制度的社會價值。地方立法效果評估主體有法定評估主體和非法定評估主體之分。其中法定評估主體包括立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)和立法授權(quán)的其他機構(gòu);非法定評估主體是指法定評估主體之外的公民、法人和其他組織。這些評估主體在評估活動中必須處于中立的位置，根據(jù)實現(xiàn)確定的評估標(biāo)準(zhǔn)和原則，對收集的信息做出客觀的分析評價。

　　第二，地方立法效果評估更具民主性。在立法效果評估過程中，尤其是收集整理分析和分析信息資料階段和論證評估結(jié)論階段都需要保證公眾和專家學(xué)者的廣泛參與，全面調(diào)查了解行政執(zhí)法機關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、公民的意見。對于公民、法人和其他組織通過各種方式提供的評估信息資料和意見、建議，評估主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理并采取適當(dāng)方式進(jìn)行反饋，保證地方立法效果評估的民主性。

　　第三，地方立法效果評估更具全面性和系統(tǒng)性。地方立法效果評估往往是針對評估對象，不局限于法規(guī)條文本身，而是針對地方立法的合憲合法性、立法之間的銜接、立法的實施效果等內(nèi)容進(jìn)行全面而系統(tǒng)的評價，分析得失，權(quán)衡利弊。

　　二、我國地方立法效果評估現(xiàn)狀及其存在的問題

　　(一)我國地方立法效果評估的現(xiàn)狀

　　一部地方立法的質(zhì)量如何，除了了看其內(nèi)容、立法技術(shù)外，更重要的是看其實施效果怎樣，是否達(dá)到了制定地方立法所預(yù)期的目的。因此立法效果評估能夠有效地檢驗地方立法的成效。地方立法效果評估制度作為提高立法質(zhì)量的有效措施，最早來源于西方國家。為了提高法律、規(guī)章的嚴(yán)格性和質(zhì)量，美國、澳大利亞、愛爾蘭、新西蘭和歐盟都廣泛開展法律效果評估。20世紀(jì)末到本世紀(jì)初，我國的立法效果評估實踐逐步在各地展開。一些地方政府法制辦、省級地方人大以及國務(wù)院法制辦，都相繼啟動了立法后評估的試點工作。其中，安徽省人民政府法制辦自 1999 年開始，每年選擇 3 至 4 部政府規(guī)章，與相關(guān)實施部門聯(lián)合進(jìn)行規(guī)章實施效果測評，向省政府提交測評報告，并提出修改和廢止相關(guān)規(guī)章的建議，取得了較好的效果。2005年7月至 2006年4月，上海市人大常委會對《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》開展了歷時近10個月的立法后評估工作，最終形成了評估報告，并提交市十二屆人大常委會第二十七次會議審議。這是上海市人大常委會組織的首次立法后評估，在評估的方法和手段上都進(jìn)行了一系列積極的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2000年以來，山東、甘肅、重慶、云南、福建、海南、吉林、太原、武漢、北京、上海和深圳等省市人大常委會對其制定的地方性法規(guī)，安徽、河北、杭州等省市政府對其頒布的政府規(guī)章都相繼開展了立法效果評估工作。這些地方立法效果評估實踐取得了良好效果，對相關(guān)地方立法的可操作性、可接受性以及規(guī)避執(zhí)行的原因等方面進(jìn)行了全面的調(diào)查評估，對其中發(fā)現(xiàn)的問題及時予以解決，在立法機關(guān)和社會之間形成了一種良好的互動，有效推進(jìn)了地方立法的科學(xué)化和民主化進(jìn)程。

　　(二)我國地方立法效果評估存在的問題

　　雖然我國很多省市已經(jīng)在地方立法效果評估方面開展了有益的探索，但截止目前地方立法效果評估仍沒有成為地方立法機關(guān)的規(guī)范化和常態(tài)化的工作內(nèi)容，這也導(dǎo)致存在問題的地方立法沒能及時修改或廢止。綜合分析我國各地所實施的立法效果評估活動來看，問題主要集中在以下幾個方面：

　　第一，各地對立法效果評估工作的意義認(rèn)識不到位。由于地方立法效果評估在我國仍處于起步探索階段，目前尚未形成普遍認(rèn)可、共同遵循的立法效果評估制度，其在地方立法中的意義沒有被擁有地方立法權(quán)的機關(guān)的足夠關(guān)注。這也導(dǎo)致有些執(zhí)法機關(guān)和被調(diào)查的對象對評估活動的配合度不高，社會公眾對立法效果評估活動的關(guān)注度和參與度較低，這在一定程度上降低了地方立法效果評估的質(zhì)量和實際效用。

　　第二，評估主體過于單一，缺乏廣泛性。地方立法效果評估主體包含評估動議主體、組織主體、參與實施主體等。在我國的地方立法效果評估實踐大多是采用自上而下的評估方式，因此評估動議主體往往與組織主體重合，既由地方法規(guī)或者規(guī)章的制定主體提出評估動議并組織實施評估活動，有的時候則由組織主體委托第三方即評估中介組織或者高校、科研院所來實施。這種以相對單一的評估主體，缺乏社會公眾的廣泛參與，從而導(dǎo)致地方立法效果評估結(jié)論的客觀性收到一定程度的影響。

　　第三，評估過程過于封閉，欠缺公開性。由于當(dāng)前的地方立法效果評估大多處于自發(fā)和半自發(fā)的狀態(tài)，整個評估活動都由組織主體和實施主體掌控，加之評估信息公開沒有制度化和規(guī)范化，使得社會公眾很難參與這種相對封閉的評估活動，這也使得評估結(jié)論的科學(xué)性和民主性受到一定程度影響。

　　三、我國地方立法效果評估體系的構(gòu)建

　　地方立法效果評估在堅持地方立法實效性和合法合理性，提高立法質(zhì)量中的作用不可忽視，因此我們有必要針對我國當(dāng)前地方立法效果評估中存在的問題，建構(gòu)一套立法效果評估體系，進(jìn)而充分發(fā)揮地方立法在促進(jìn)法治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步等方面的積極作用。

　　(一)確立地方立法效果評估的原則

　　1.客觀公正原則。該原則是地方立法效果評估活動必須遵守的首要原則，它要求評估主體必須對地方法規(guī)和地方政府規(guī)章的執(zhí)行情況作深入的調(diào)研，在調(diào)研數(shù)據(jù)和信息的基礎(chǔ)上，充分了解規(guī)范性法律文件的適用主體、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會公眾的意見，進(jìn)而客觀公正地得出評估結(jié)論，對地方規(guī)范性法律文件的“立、改、費”提出相關(guān)建議�？陀^公正原則還要求評估主體避免主觀臆斷，克服部門利益、地方利益傾向。盡量保證評估主體的多元化和中立性，防止立法效果評估流于形式，確保評估結(jié)論的質(zhì)量。

　　2.程序公開原則。地方立法效果評估結(jié)論的客觀真實離不開評估程序的公開。該原則要求在評估活動的過程中，組織者應(yīng)對評估的實施主體、評估對象、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估結(jié)果通過各種途徑和媒介向全社會公開，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外。

　　3.民主參與原則。立法過程強調(diào)開門立法、民主立法，地方立法效果評估作為立法的延伸和繼續(xù)，也應(yīng)堅持民主參與原則。該項原則要求評估組織主體也充分保證社會公眾在了解評估相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，給其提供各種方式和途徑對地方立法提出建議和意見，并及時對社會公眾提出的意見和建議進(jìn)行反饋，提高公眾參與立法的積極性和實效性。

　　(二)確保地方立法效果評估主體的多元化

　　地方立法內(nèi)容多是各地普遍關(guān)注和關(guān)系到地方發(fā)展的重大問題，也涉及群眾的切身利益，因此確保地方效果評估主體的多元化，實現(xiàn)既有內(nèi)部評估主體，即制定機關(guān)或者實施機關(guān)，也有社會團(tuán)體、社會中介組織、專家學(xué)者以及社會大眾等外部評估主體的參與，這對保證評估結(jié)論的客觀公正有著重要的意義。

　　(三 )建立科學(xué)合理的地方立法效果評估標(biāo)準(zhǔn)

　　評估標(biāo)準(zhǔn)是實施地方立法效果評估時所采用的標(biāo)尺，只有建立科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)，才能實現(xiàn)通過評估來體現(xiàn)地方立法的實際效益。筆者認(rèn)為，就地方立法而言，評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包含以下幾個方面：

　　第一，法制統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)。這也是地方立法效果評估的首要標(biāo)準(zhǔn)，即審查地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的具體規(guī)定是否與憲法、法律等上位法統(tǒng)一，是否與其他處于同一位階的規(guī)范性法律文件協(xié)調(diào)一致。尤其是隨著上位法的“立、改、廢”，地方立法的內(nèi)容是否與上位法的立法精神、基本原則和具體規(guī)定有相抵觸、相矛盾的現(xiàn)象。

　　第二，合理性標(biāo)準(zhǔn)。“立法內(nèi)容的合理性主要表現(xiàn)為合規(guī)律性和合利益性。”⑥衡量地方立法的好壞非常重要的一個內(nèi)容就是看其是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，所規(guī)定的各項內(nèi)容和措施是否合理得當(dāng)。

　　第三，實效性標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)就要求對地方立法在實際生活中是否具有可操作性，是否得到了良好的執(zhí)行和遵守，是否是以較小的成本實現(xiàn)了預(yù)期的立法目的。

　　(四)確立規(guī)范的地方立法效果評估程序

　　評估程序?qū)τ诹⒎ㄐЧ�評估活動來說并非可有可無的，因為它本身就是對地方立法效果評估過程的監(jiān)督和制約，規(guī)范的評估程序不僅可以防止評估主體出現(xiàn)恣意專斷行為，而且可以提高評估結(jié)論的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。

　　一般地方立法效果評估分為三個階段，即評估的啟動、評估的實施和評估總結(jié)。在評估啟動階段，評估主體需要制定地方立法效果評估方案，確定評估對象、評估范圍、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法等內(nèi)容。在評估實施階段，評估主體主要根據(jù)之前確定的評估方案實施評估活動，組織相關(guān)的調(diào)研活動，聽取執(zhí)法機關(guān)、社會團(tuán)體、科研院所以及社會公眾的意見和建議。對于公民、法人和其他組織通過各種方式提供的評估信息資料和意見、建議，評估主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理并采取適當(dāng)方式進(jìn)行反饋，保證地方立法效果評估的民主性。在評估的最后階段，評估主體的工作主要是整理分析實施階段所獲得的各種信息和數(shù)據(jù)得出評估結(jié)論，為地方立法的“立、改、廢”提出意見。

　　(五)建立地方立法效果評估結(jié)果的應(yīng)用處理機制

　　地方立法效果評估的目的是通過對立法的評價檢驗，提高地方立法的質(zhì)量。為了達(dá)到這一目的，我們可以通過建立立法效果評估結(jié)果的應(yīng)用處理機制來保障評估結(jié)論的作用最大化，以使評估工作保有連續(xù)性。建立地方立法效果評估結(jié)果應(yīng)有處理機制首先保證評估結(jié)論具有強制效力，并且及時對評估結(jié)論的落實情況進(jìn)行跟蹤檢查。其次，需要建立問責(zé)制，對評估結(jié)論中總結(jié)的問題及時對立法機關(guān)或者執(zhí)法機關(guān)進(jìn)行問責(zé)。