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　　法院定案權(quán)去行政化的現(xiàn)實思考

　　摘要：司法權(quán)力運行機制改革是全面深化改革的重要任務(wù)之一，進一步深化司法改革是推進法治體系建設(shè)的堅實保障。院、庭長審批制改革關(guān)系到審判權(quán)尤其是定案權(quán)的歸屬，是法院去行政化改革的主要抓手，對實現(xiàn)司法獨立和司法公正具有深遠意義。當(dāng)今法治環(huán)境下，院、庭長審批制的存在有現(xiàn)實因素和體制背景，其存廢將是一場漸進式的改革進程。因此，在承認審判權(quán)和審判管理權(quán)相對分離的基礎(chǔ)上，設(shè)定院、庭長審判管理權(quán)的行使范圍和方式、合理設(shè)定審判權(quán)和審判管理權(quán)的相應(yīng)責(zé)任，是院、庭長審批制改革的階段性策略，建立主審法官責(zé)任制并賦予其新的內(nèi)涵，則是法院定案權(quán)去行政化的長遠目標。

　　關(guān)鍵詞：去行政化;司法權(quán)力運行機制;主審法官責(zé)任制;審判權(quán);審判管理權(quán)

　　法院是重要的法律實施主體，訴訟程序是程序法治精神的集中體現(xiàn)，審判是重要的法治文化傳播方式，進一步深化司法改革是推進法治體系建設(shè)的重要保障。〔1〕審判權(quán)運行機制改革是新一輪司法改革中最早提出的司法改革任務(wù)之一，其中一項重要目標就是要“讓審判者裁判，由裁判者負責(zé)”。然而，行政化是影響法官公正行使審判權(quán)的重要因素，行政職級化的法官，使得法院帶上了濃厚的行政色彩。當(dāng)法官有了官階，有了行政上的隸屬性，管理與被管理形成的微妙關(guān)系，有可能影響審判工作的獨立性。因此，司法去行政化勢必成為改革路上必須逾越的一道坎。

　　一、現(xiàn)狀：院、庭長審批制是司法行政化的微觀折射

　　院、庭長審批制是指所有的案件在獨任審判員審理或合議庭評議之后，在做出判決前，主審法官先將案件審理的具體意見上報主管的行政業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，如庭長或副庭長、院長或副院長審查決定的一項制度。這一制度的存在表明我國司法裁判的生成方式，具有“多主體、層級化、復(fù)合式”的特點。①院、庭長審批制度是行政審批在司法裁判決策上的體現(xiàn)，其存廢立新關(guān)系到審判權(quán)尤其是定案權(quán)的歸屬，決定了法院內(nèi)部各主體和層級以何種方式參與審判活動，是建立符合審判客觀規(guī)律和現(xiàn)實條件的審判運行機制的重要環(huán)節(jié)。

　　院、庭長審批制在長期變化發(fā)展過程中呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。1990年代末以前，各地法院在定案權(quán)設(shè)置上行政化色彩濃郁，定案需要經(jīng)過副庭長、庭長、主管院長的層層匯報審核，合議庭等審判組織的定案權(quán)容易被忽視，在審判活動中的獨立作用難以發(fā)揮，“審而不判、判而不審”現(xiàn)象較為嚴重。直至1998年，時任最高人民法院院長肖揚在全國高級法院院長會議上明確提出：“要改變每個案件都層層審批的做法，逐步擴大合議庭和獨任審判員的職權(quán)，逐步做到除重大、疑難案件由審判委員會討論決定外，其他案件均由合議庭審判，逐步做到庭長、院長不審批案件。”隨后，《人民法院第一個五年改革綱要》發(fā)布，《人民法院審判長選任辦法(試行)》、《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》、《關(guān)于進一步加強合議庭職責(zé)的若干規(guī)定》等司法文件相繼出臺。根據(jù)文件精神，一般情況下，合議庭評議意見一致或形成多數(shù)意見的，有權(quán)直接作出裁判，裁判文書由審判長簽發(fā)。上述改革的目的是希望合議庭的審判職權(quán)能夠進一步明晰，也取得了一定成效。但在一系列還權(quán)于法官和合議庭的實踐操作中，也出現(xiàn)了部分案件審判質(zhì)量不高、個別法官違法裁判等問題，逐漸暴露出監(jiān)督制約機制缺失的弊端。此后，隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，社會以及民眾對司法有了新的期待和要求，司法政策也隨之發(fā)生了變化。在審判權(quán)運行上，出于對裁判結(jié)果更為謹慎的考量，法官、合議庭的定案權(quán)從“放權(quán)”轉(zhuǎn)為“收權(quán)”，簽發(fā)案件的權(quán)力重又回到了院、庭長手中。筆者以某中級人民法院部分民事二審案件定案機制的審判實踐為基礎(chǔ)，佐證院、庭長審批機制的司法改革現(xiàn)狀：

　　該院于2011年開始逐步探索建立民事二審案件定案規(guī)范，2013年出臺了《進一步明確審判長、副庭長、庭長以及分管院領(lǐng)導(dǎo)在案件處理過程中的職責(zé)的規(guī)定》，根據(jù)這一規(guī)定，結(jié)合審判實務(wù)，主要有以下幾種定案方式：(1)案件調(diào)解或撤訴結(jié)案的，由審判長簽發(fā);(2)經(jīng)合議庭評議，對案件形成的統(tǒng)一意見為維持原判的，原則上由審判長簽發(fā)，特殊情況下，審判長可報請庭長簽發(fā)，由庭長根據(jù)案件情況決定報分管院長簽發(fā);(3)經(jīng)合議庭評議后形成多數(shù)意見的，報庭長審批，并報分管院長簽發(fā);(4)經(jīng)合議庭評議后，統(tǒng)一意見為發(fā)回或改判的，由庭長審批后，報分管院長簽發(fā);(5)審判長、庭長擔(dān)任主審法官的，由庭長或分管院長簽發(fā);(6)系列案件，重大、疑難、復(fù)雜案件，由分管院長簽發(fā)，對于重大、疑難、復(fù)雜案件，由分管院長決定是否提交審委會討論。如上，該規(guī)定已盡詳盡，也體現(xiàn)了院、庭長審批權(quán)在定案權(quán)上的克制，但仍存在以下定案權(quán)上的空白：第一，無論是哪種合議庭意見或者裁判結(jié)果，都有可能需要分管院長最終審批;第二，對院、庭長審批案件的范圍規(guī)定仍不夠清晰，有可能加大院、庭長主動“過問”案件或?qū)徟虚L主動“呈報”案件的隨意性;第三，對于一個無任何行政職務(wù)的普通法官而言，定案有可能需要經(jīng)歷審判長、副庭長、庭長審核，最終再由分管院長簽發(fā)，程序較為繁瑣。

　　筆者隨機抽取了該院近三年1000件民事二審案件作為分析樣本，經(jīng)統(tǒng)計顯示筆者以非行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)法官為例，對近三年有關(guān)數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析。：民事二審案件維持率為62.4%，其中24.2%的案件由院、庭長簽發(fā);合議庭意見一致維持的占維持案件數(shù)的59.4%，在這些案件中，仍有4.5%的案件由庭、院長簽發(fā);民事二審案件發(fā)改率為6.1%，全部由分管院長簽發(fā)。以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：第一，有將近1/3的案件，定案節(jié)點在合議庭之上;第二，院、庭長的傾向性意見在案件處理中仍占據(jù)較為重要的參考作用，院、庭長的意見改變合議庭意見的案件，合議庭的復(fù)議意見原則上尊重領(lǐng)導(dǎo)意見。第三，因案件數(shù)量逐年上升，院、庭長忙于大量的批案工作，無暇作為承辦人直接審理案件。缺乏對具體案件的實際體驗，局限了這些資深法官在審判能力上的提升空間，大部分院、庭長已成為職業(yè)批案人。

　　二、剖析：定案權(quán)歸屬的博弈與取舍

　　盡管前述中院在定案機制的設(shè)置上較為符合當(dāng)前的司法現(xiàn)狀，但在一部分民事二審案件的定案權(quán)上，仍不免出現(xiàn)了合議庭定案權(quán)缺位，院、庭長定案權(quán)擴張的現(xiàn)象。對院、庭長審批制的詬病焦點主要在于一些標的小、法律關(guān)系簡單，定案技術(shù)含量并不高，合議庭完全有能力在查明案件事實，準確適用法律的基礎(chǔ)上作出終裁的民事二審案件。一份加蓋了法院公章，有全體合議庭成員署名的裁判文書，有可能既不能體現(xiàn)法院這一機構(gòu)的意志，也不體現(xiàn)合議庭的共同智慧。這種現(xiàn)象背后的原因究竟如何?筆者擬從現(xiàn)階段司法環(huán)境下，院、庭長審批制無奈而尷尬存在的現(xiàn)實原因和制度原因加以分析：

　　(一)“讓權(quán)”與“收權(quán)”的現(xiàn)實原因：需求抉擇

　　首先，法院內(nèi)外因素交織的“影響力”。依法治國要求法院在案件的審判結(jié)果上符合法律效果和社會效果的“雙效”統(tǒng)一。很多案件之所以遲遲難以下判，單純從事實和法律的角度考量，難度并不大，久拖不決的原因已非案件本身，更多的是人為因素，如當(dāng)事人信訪壓力、越權(quán)的“監(jiān)督”、政府領(lǐng)導(dǎo)的“關(guān)心”，還有種種人情世故的壓力。合議庭是行使審判權(quán)的基本組織，也是享有審判權(quán)的最基層組織，有時很難從“社會效果”的高度定案，只能就案論案。并且，當(dāng)事人信訪件、領(lǐng)導(dǎo)批示件也都最先由院、庭長獲悉，再輾轉(zhuǎn)至主審法官手中，院、庭長往往比主審法官、合議庭更早發(fā)現(xiàn)案件事實之外的因素。與此同時，各個法院為了保障審判質(zhì)量，均設(shè)有對主審法官和合議庭的錯案追究制度，一旦被認定為錯案，主審法官和合議庭均要承擔(dān)錯案責(zé)任。由此產(chǎn)生了主審法官和合議庭主動將定案權(quán)“讓渡”給院、庭長，以減輕自身責(zé)任和壓力的現(xiàn)象。尤其是遇到一些“有苗頭”的案件，主審法官為了避免承擔(dān)責(zé)任，更愿意層層上報請示，在征求分管院長的意見后，再在該意見基礎(chǔ)上擬定裁判文書。反觀院、庭長層面，隨著近年來社會對司法的關(guān)注度逐年上升，黨政機關(guān)也不斷加大對法院審判工作的重視程度，能動司法、司法惠民等又將法院推到了政府工作的同一戰(zhàn)線。“權(quán)力在法官、壓力在法院、責(zé)任在院長”讓很多法院領(lǐng)導(dǎo)面對審判工作慎之又慎。與此同時，社會普遍關(guān)心的涉訴信訪問題，又為院、庭長的工作設(shè)置了新的桎梏。最高法院出臺的《關(guān)于進一步推進涉訴信訪工作機制改革的若干意見》，對化解涉訴信訪提出了更高的要求。院、庭長在完成司法審判任務(wù)之外，還要做好社會穩(wěn)定工作。有些地方法院領(lǐng)導(dǎo)明令，誰辦的案件成為涉訴信訪案件，就由誰負責(zé)消除信訪因素和隱患;更有甚者，還作出“不化解信訪，就別再辦案”的規(guī)定。因此，院、庭長不得不更多地介入個案裁判，以期降低審判工作的出錯率和涉訴信訪的發(fā)生率。

　　其次，考核晉升的“雙刃劍”。法院內(nèi)部法官職業(yè)晉升渠道狹窄已是眾所周知的事實。目前有的法院在一般干部選任上仍采用民主推薦加領(lǐng)導(dǎo)投票的選拔方式，領(lǐng)導(dǎo)投票的權(quán)重系數(shù)較大。一些法官為了在職務(wù)晉升環(huán)節(jié)得到領(lǐng)導(dǎo)支持，在案件的處理上，盡量和領(lǐng)導(dǎo)保持一致，避免與領(lǐng)導(dǎo)唱反調(diào)。同樣的，考核晉升壓力也是院、庭長的不可承受之重。審判工作是法院各項工作的重中之重，在引入審判質(zhì)效數(shù)據(jù)評估系統(tǒng)后，質(zhì)效數(shù)據(jù)成為評判審判工作優(yōu)劣的重要標準。指標和排名往往成了院、庭長工作效果和工作能力的直接體現(xiàn)。最高法院出臺的《地方各級人民法院及專門人民法院院長、副院長引咎辭職規(guī)定(試行)》，又將行政追責(zé)制運用到對院長、副院長的考核上。對于院長而言，缺乏對案件的第一手資料，卻要讓其對院內(nèi)少則數(shù)十個，多則數(shù)百個法官承辦的所有案件負責(zé)，的確勉為其難。因此，院、庭長利用行政管理權(quán)，以加強審判管理的方式管住審判權(quán)，尤其是一些重要案件的審判權(quán)，以提高審判質(zhì)效并抑制腐敗，是其不得不采取的管理方法。

　　最后，人員素質(zhì)的“長短板”。實踐中，主審法官、合議庭向院、庭長呈報案件情況的主要方式是審理報告以及合議意見，審理報告、合議庭筆錄的制作質(zhì)量直接決定院、庭長對案件的了解程度，法官素質(zhì)又直接決定這些書面報告的良莠。然而，現(xiàn)階段我國法官的整體素質(zhì)仍有待提高。盡管近幾年考入法院的多為具備專業(yè)素養(yǎng)的法學(xué)畢業(yè)生，更不乏博士畢業(yè)生進入法官隊伍，但有些青年法官缺乏社會實踐經(jīng)驗，懂法律卻不懂業(yè)務(wù)的劣勢較為突出。反觀大部分院、庭長的職業(yè)素質(zhì)，很多人在走上行政領(lǐng)導(dǎo)崗位之前，都是審判經(jīng)驗豐富的資深法官，對案件有相當(dāng)?shù)闹庇X和敏銳度。當(dāng)法官撰寫的審理報告、出具的合議庭意見難以反映案件全貌時，院、庭長為了了解案情，不得不要求法官作進一步匯報，甚至“越俎代庖”提出處理意見。實踐證明，院、庭長的很多意見是經(jīng)得起檢驗的，而有些合議庭意見卻因為法官審判知識、技能的缺乏，有失偏頗。因此，若法官的審判能力得到提高，審理報告詳盡，法律分析透徹，合議庭意見言之有理，法官的意見基本上會得到院、庭長的尊重。

　　(二)“讓權(quán)”與“收權(quán)”的制度原因：法院體制行政化

　　一直以來，我國法院系統(tǒng)與行政機關(guān)適用同一體制模式――行政科層制。行政機關(guān)之所以適用這一體制，是為了實現(xiàn)行政管理自上而下的統(tǒng)一性和行政權(quán)力行使的效率性，因而行政機關(guān)內(nèi)部必須保持上下級之間的服從關(guān)系。法院系統(tǒng)與行政機關(guān)性質(zhì)有別，不能照搬照抄行政機關(guān)的體制機構(gòu)和運行方式，否則法院內(nèi)外部都有可能被行政級別“格式化”，最終導(dǎo)致“機關(guān)化”。目前，我國法院系統(tǒng)行政化特征比較明顯。法院外部的行政化表現(xiàn)在法院相互之間通過考核、監(jiān)督、工作指導(dǎo)等形式演化為帶有行政色彩的上下級法院。法院內(nèi)部的行政化則表現(xiàn)為，按照案件性質(zhì)和工作性質(zhì)，設(shè)立立案庭、刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭、辦公室等庭室。法院各庭室無論是從事綜合后勤工作，還是從事審判工作，每一個人都納入統(tǒng)一的行政等級體系之中，審判員有副科級、科級、副處級、處級、副廳級、廳級等等之分，法院的其他工作人員也同樣有相應(yīng)的行政級別。誠然，在中國現(xiàn)行司法體制下，法院內(nèi)部的確存在復(fù)雜的司法行政事務(wù)，對于這些司法行政事務(wù)，法院只能按照行政權(quán)行使的原則進行管理，難以遵循所謂的司法裁判規(guī)律�？梢哉f，在司法裁判領(lǐng)域適用的有關(guān)原則和理念，很難被直接運用到法院的司法行政管理事務(wù)上面。同時，法院院、庭長在行使司法行政管理權(quán)的同時，也恰恰具有法官的身份，并可以對各種案件行使審判權(quán)，他們行使審判權(quán)的方式并不僅僅是參加合議庭進行審理，還可以像行使司法行政管理權(quán)那樣，通過聽取法官的匯報、審查裁判文書、考慮案件影響和裁決效果等形式來行使針對司法裁判事項的行政審批權(quán)�？梢哉f，法院內(nèi)部在司法裁判方面始終揮之不去的行政裁決方式，院、庭長對合議庭或獨任法官的裁決所擁有的審核權(quán)、簽署權(quán)和改變裁判權(quán)，可能是導(dǎo)致法庭審理程序和合議庭裁決被架空的主要原因�！�2〕