從政治學看，腐敗是指公職人員為實現(xiàn)其私利而違反公認規(guī)范的行為。其本質(zhì)是以公共權力為資本，背離公共利益目標，為個人或小集團謀取物質(zhì)或非物質(zhì)利益。我國現(xiàn)時的腐敗主要根源于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型期的制度性缺陷。早在改革開放初期，鄧小平同志就指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。”本文基于制度反腐敗論，從分析我國現(xiàn)有經(jīng)濟制度的缺陷入手，探討具有防治腐敗的內(nèi)在機制的經(jīng)濟管理制度設計。
形形色色的腐敗盡管表現(xiàn)形式多種多樣，但是腐敗行為爭奪的“獵物”都是公共權力下的“公共財物”。不論是采取貨幣形式，還是采取實物形式，或是性賄賂形式，最終都可以換算成公共貨幣資金這一單一形式，即通常所說的姓“公”的錢——— 公款�？淳o、管好“公共錢袋子”要靠人，但最終要靠制度來約束、規(guī)范人的行為。設計一套完善的控制公共資金收支的經(jīng)濟制度，能真正達到從源頭上預防和治理腐敗，標本兼治的任務目標，更有效、實在地為當前推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭服務。
一、維持財政預算資金完整性的總體制度設計改革開放以來，隨著國家簡政放權的實施，我國的財力分配格局發(fā)生了深刻的變化。迄今為止的很長一段時間內(nèi)，我國財政性資金實質(zhì)上分割成預算內(nèi)、預算外、制度外三個部分，且管理力度遞減。納入政府預算的資金只包括預算內(nèi)資金，部門單位的大量資金游離于預算制度及預算外制度以外，幾乎完全失去監(jiān)督和控制。大量的案例統(tǒng)計說明，這是貪污資金的主要來源，是產(chǎn)生腐敗的溫床。
要改變這種格局，必須將這相當部分的隱性公共資金置于預算監(jiān)督的“陽光”下，維持財政資金的完整性。實行統(tǒng)一的部門預算和單位預算管理制度，將所有的部門、單位收支都納入財政預算管理。編制部門預算是發(fā)達國家和大多數(shù)的發(fā)展中國家加強財政資金管理通行的做法，以使公共資金收支全部處于財政監(jiān)控之下。部門預算由部門組織編制，凡直接與本級財政發(fā)生經(jīng)費領撥關系的一級預算部門都作為預算編制主體。一個部門一本預算，即各部門的所有收支編制在一本預算中，全面反映該部門一個預算年度內(nèi)的收支情況。收入預算的編制，不僅包括預算內(nèi)資金，還包括預算外資金和各種制度外資金。支出預算的編制，則要細化到具體項目，即所有的支出都要有明確具體的安排項目。
二、對“小金庫”逐步以制度規(guī)范，直到完全取締部門、單位“小金庫”的泛濫成災是與財政包干體制下鼓勵單位創(chuàng)收制度密不可分的。在這種制度下，各單位巧立名目，多方“創(chuàng)收”。結果導致“三亂”屢禁不止，眾多的“小財政”、“小金庫”成了貪污腐敗的掩體。目前的“窩案”、“竄案”增加，集體私分“小金庫”是主要形式。
取消“小金庫”，杜絕帳外設帳，必須建立會計核算中心制度，逐步向政府單一賬戶制邁進。會計核算中心從根本上鏟除了“小金庫”的生存土壤，從硬件上確保“收支兩條線”，從而徹底割斷“小金庫”與腐敗的因果鏈。在原有的小金庫資金的使用調(diào)配權不變的基礎上，將其與部門的其他資金一起全部納入核算中心管理。各部門的財政收支活動都要通過中心核算，所有的資金都在一個統(tǒng)一的賬戶里進出。同時取消各部門單位的銀行賬戶，財務進“籠子”，由中心統(tǒng)一調(diào)度。實施這一制度，要實現(xiàn)五個統(tǒng)一。
一是統(tǒng)一發(fā)放職工工資。采取編制辦核實人員，人事核準工資，財政核發(fā)經(jīng)費，中心統(tǒng)一發(fā)放。二是統(tǒng)一結算會議費、業(yè)務招待費等管理費用支出。各項支出，嚴格控制，從嚴審批，中心統(tǒng)一撥付。三是統(tǒng)一采購辦公設備、工程維修項目等。先由部門申請采購項目，經(jīng)審批后中心編制采購預算表，交由政府采購中心統(tǒng)一采購。四是統(tǒng)一各項事業(yè)收費。由中心設立收費代收機構，行使收費權，資金直接上交中心統(tǒng)一賬戶。五是統(tǒng)一實施會計委派。在財務自主權不變的前提下，一律取消各部門單位的會計崗位，由核算中心集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算。統(tǒng)一的會計核算中心制度，創(chuàng)造了一個制約腐敗的客觀環(huán)境，減少了腐敗發(fā)生的機率。
三、對截留、挪用國家專項資金的治理對策長期以來，我國采取的是資金逐級撥付制度。分級撥款造成撥款環(huán)節(jié)過多，監(jiān)督不力，截留、擠占、挪用財政資金的問題非常嚴重。“雁過拔毛”就是資金撥付中權力腐敗的真實寫照。水利款、扶貧款、救災款、移民資金等專項資金成為眾多腐敗者侵吞的對象，在該領域中大案要案屢見不鮮，防止這類腐敗要從根本上制度創(chuàng)新，實行國庫集中支付制度。
國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟國家的普遍做法，它是在不改變各預算單位資金使用權的情況下，改變預算資金的支付方式，由財政部門通過國庫將預算資金直接支付給商品供應商和勞務提供者，實行預算分配到資金撥付、使用，銀行清算，直到商品和勞務提供者帳戶的全過程直接控制。所有的財政收入都要進入國庫單一帳戶，所有的最終付款都必須從國庫單一帳戶或地區(qū)分帳戶中支付。國庫單一帳戶設立在中央銀行，將全部財政資金存入該帳戶統(tǒng)一管理。財政部在國庫司下設立一個 “支付中心”，具體操作各項支付業(yè)務。預算單位在商業(yè)銀行只有一個零余額帳戶，它與單一帳戶是連在一起的，沒有資金，只起一個支付的作用。國庫集中支付制度的實施，確保了我國專項資金撥付的安全，使截留、挪用成為“不可能”。