工傷保險(xiǎn)的三個(gè)瓶頸

　　2004年1月，國(guó)家頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)實(shí)施后，工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍迅速擴(kuò)大，不僅從過(guò)去的國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大到集體、外資、私企等各類(lèi)企業(yè)，國(guó)家公務(wù)員和事業(yè)單位職工也將逐步納入。截至2004年6月底，全國(guó)共有29個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開(kāi)展了工傷保險(xiǎn)工作，參加工傷保險(xiǎn)的職工人數(shù)達(dá)4996萬(wàn)人，比2003年底增加了421萬(wàn)人。

　　然而，在工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍迅速擴(kuò)大的同時(shí)，一些“瓶頸”問(wèn)題隨即浮出水面，它們將成為廣大勞動(dòng)者享受工傷保險(xiǎn)這一福利的“攔路虎”。

　　瓶頸一：地方政府的政績(jī)觀

　　《條例》規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各類(lèi)企業(yè)的職工和個(gè)體工商戶的雇工，即與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的各種用工形式、各種用工期限的勞動(dòng)者，均有依照《條例》的規(guī)定享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利;各類(lèi)企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶都應(yīng)當(dāng)依照《條例》為職工或者雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)�！稐l例》擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍：我國(guó)工傷保險(xiǎn)的覆蓋人群從過(guò)去的國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大到了國(guó)有、集體、外資、私營(yíng)等各類(lèi)企業(yè)職工。然而，外資、私營(yíng)等各類(lèi)企業(yè)正是工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面的難點(diǎn)所在。以山東省為例，全省近400萬(wàn)參保職工主要分布在國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)，大部分的民營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)還沒(méi)有納入到工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍。

　　2004年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)1883家各類(lèi)中國(guó)企業(yè)的調(diào)查報(bào)告也從另一角度顯示出了這一情況：私營(yíng)企業(yè)與集體企業(yè)的工傷保險(xiǎn)率偏低，分別是59.4%和53.6%。

　　那么，這些企業(yè)能夠得以不參保，原因何在呢?

　　由于工傷保險(xiǎn)一般實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌，工傷保險(xiǎn)是否啟動(dòng)，覆蓋范圍多大，往往取決于地方政府的想法。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖具體承辦工傷保險(xiǎn)事務(wù)，但畢竟要根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，征收工傷保險(xiǎn)費(fèi)。

　　在很多地方，地方政府招商引資時(shí)，客觀上有以企業(yè)不參加社會(huì)保險(xiǎn)作為改善投資環(huán)境的傾向，不正確的政績(jī)觀往往促使地方政府片面看重三個(gè)指標(biāo)：引資、GDP、稅收。地方政府要GDP增長(zhǎng)就要投資，要稅收就要老板，這就決定了地方政府在一定程度上可能“縱容”企業(yè)或雇主在社會(huì)保險(xiǎn)方面的違法、違規(guī)行為。地方政府如果片面注重引資、稅收與GDP，那么，它勢(shì)必要保護(hù)老板的利益而忽略甚至輕視勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)與社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

　　要改變這種局面，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的辦法是，將勞資關(guān)系是否和諧作為衡量地方政府政績(jī)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。地方政府要使勞資關(guān)系達(dá)到和諧，就要解決勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，要適當(dāng)節(jié)制資本，保護(hù)勞工。

　　瓶頸二：企業(yè)的守法意識(shí)

　　提供相應(yīng)的勞動(dòng)保護(hù)，為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，遵守法定的勞動(dòng)時(shí)間，按時(shí)支付勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬，都是法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)范了的，也是一個(gè)企業(yè)或者雇主起碼應(yīng)該遵守的法定義務(wù)。但我國(guó)現(xiàn)在的企業(yè)做的還不夠好，企業(yè)的守法意識(shí)差，更不要談社會(huì)責(zé)任了。很多企業(yè)都在想盡辦法不參保，少繳費(fèi)。

　　我國(guó)從1951年開(kāi)始建立工傷保險(xiǎn)制度，由國(guó)家制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)支付補(bǔ)償待遇。經(jīng)過(guò)不斷改革后，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌制度，即雇主為雇員交納保險(xiǎn)費(fèi)，形成工傷保險(xiǎn)基金對(duì)受傷工人進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險(xiǎn)程度，參照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》(GB/T 4754—2002)，《條例》將行業(yè)劃分為三個(gè)類(lèi)別：一類(lèi)為風(fēng)險(xiǎn)較小行業(yè)，二類(lèi)為中等風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，三類(lèi)為風(fēng)險(xiǎn)較大行業(yè)。三類(lèi)行業(yè)分別實(shí)行三種不同的工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)率。在實(shí)際操作中，工傷保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)小的企業(yè)往往不愿意參保，認(rèn)為參加保險(xiǎn)只會(huì)增加企業(yè)成本，參保人越多，則成本越大。即便是參保的少部分企業(yè)，他們也往往采取各種方法減少運(yùn)作成本，其中之一就是只給兩三個(gè)人參保，大多數(shù)人不參保，誰(shuí)出事故就說(shuō)誰(shuí)參保了。而一些工傷風(fēng)險(xiǎn)大、職業(yè)病危害嚴(yán)重的企業(yè)又強(qiáng)烈要求參加，但這樣基金支付就有了風(fēng)險(xiǎn)。

　　一個(gè)引人注意并頗有意味的事實(shí)是，不論在《條例》還是《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中，法律責(zé)任和罰則章節(jié)規(guī)范的指向都是參保企業(yè)�！稐l例》第五十八條規(guī)定：“用人單位瞞報(bào)工資總額或者職工人數(shù)的，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)責(zé)令改正，并處瞞報(bào)工資數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。”《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第二十四條規(guī)定：“繳費(fèi)單位違反有關(guān)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，偽造、編造、故意毀滅有關(guān)賬冊(cè)、材料，或者不設(shè)賬冊(cè)，致使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)無(wú)法確定的，除依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處罰、紀(jì)律處分、刑事處罰外，依照本條例第十條的規(guī)定征繳;遲延繳納的，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照第十三條的規(guī)定決定加收滯納金，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處5000元以上20000元以下的罰款。”試問(wèn)，如果一個(gè)企業(yè)不到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)填報(bào)《社會(huì)保險(xiǎn)登記表》和《參加工傷保險(xiǎn)人員情況表》，提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、參保人員身份證復(fù)印件及社保機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他證件和資料，即不參保，不就成了“跳出三界外，不在五行中”了。地方政府不采取強(qiáng)制措施，加之企業(yè)不守法，工傷保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大將成為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一廂情愿的事情。

　　2003年2月27日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部以第16號(hào)令的形式下發(fā)了《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核力度，一個(gè)明顯的標(biāo)志便是建立健全稽核機(jī)構(gòu)，開(kāi)始加強(qiáng)培養(yǎng)高素質(zhì)的稽核隊(duì)伍。由于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核人員有限，一般來(lái)說(shuō)恐怕是幾名稽核人員面對(duì)的是幾十萬(wàn)的參保對(duì)象的監(jiān)管工作，如果再受理勞動(dòng)者關(guān)于用人單位不參加工傷保險(xiǎn)的舉報(bào)，其精力也極為有限，其效果可想而知。一位參加北京市社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師深有感觸地說(shuō)，在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的心里，稅是無(wú)論如何不能逃避的，那是違法的事，但社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)總可以“討價(jià)還價(jià)”。這位會(huì)計(jì)師說(shuō)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》一日不出臺(tái)，企業(yè)對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納就很難真正地“嚴(yán)肅”起來(lái)。

　　瓶頸三：社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的“捆綁式參保”

　　據(jù)調(diào)查，很多地方每三個(gè)產(chǎn)業(yè)工人中就有一個(gè)進(jìn)城務(wù)工人員。而他們所從事的多是高強(qiáng)度、高風(fēng)險(xiǎn)的工作，且自身流動(dòng)性大，一旦發(fā)生工傷事故，保險(xiǎn)權(quán)益卻往往得不到有效保障�！稐l例》規(guī)定：凡是與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工，用人單位必須及時(shí)為他們辦理工傷保險(xiǎn)手續(xù)。2004年6月1日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知中明確指出：各地要將農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，作為今年工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面的重要工作，明確任務(wù)，抓好落實(shí)，今年重點(diǎn)推進(jìn)建筑、礦山等工傷風(fēng)險(xiǎn)較大、職業(yè)危害較重行業(yè)的農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。對(duì)用人單位為農(nóng)民工先行辦理工傷保險(xiǎn)的，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)予辦理。在“對(duì)用人單位為農(nóng)民工先行辦理工傷保險(xiǎn)的，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)予辦理”一句當(dāng)中，并不難破譯其后面的潛臺(tái)詞：某些地方為提高社會(huì)保險(xiǎn)參保率而實(shí)施的“捆綁式參保”，規(guī)定不參加其他保險(xiǎn)就不能參加工傷保險(xiǎn)。

　　目前，很多地方社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行“五保合一”體制，即要求所有企業(yè)及職工必須同時(shí)參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育等5個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，不能只選擇參加其中的部分險(xiǎn)種。但有個(gè)別企業(yè)常以全部參加5個(gè)險(xiǎn)種增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為借口，逃避社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，造成工傷風(fēng)險(xiǎn)較大、職業(yè)危害較重行業(yè)的農(nóng)民工參保率長(zhǎng)期處于一個(gè)較低的水平。一些企業(yè)沒(méi)能參加工傷保險(xiǎn)，除了以“捆綁式參保”為借口逃避對(duì)外地農(nóng)民工的保障責(zé)任外，關(guān)鍵原因一是農(nóng)民工真正需要的是能抵御工傷意外的風(fēng)險(xiǎn)和能有錢(qián)治大病，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于他們來(lái)說(shuō)受益期太遠(yuǎn);二是養(yǎng)老保險(xiǎn)模式不適應(yīng)農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)性大的就業(yè)特點(diǎn)，跨地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以銜接。農(nóng)民工自身對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也有抵觸想法，既然勞動(dòng)保障部在政策上已經(jīng)開(kāi)了可以“先行辦理工傷保險(xiǎn)” 的口子，那么“捆綁式參保”的體制是否可以做出改變?以廣東省為代表的一些省份開(kāi)始在政策上做出了調(diào)整：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)企業(yè)、個(gè)體工商戶，可為與之建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工先行辦理參加工傷保險(xiǎn)手續(xù)，等條件成熟時(shí)再參加其他各項(xiàng)險(xiǎn)種。但“按兵不動(dòng)”的省份也不少。這些省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金壓力都較大。

　　而真正要引起重視的是，“捆綁式參保”在很多地方已經(jīng)成為一個(gè)過(guò)濾參保單位的“篩子”——正因?yàn)榛�金支付風(fēng)險(xiǎn)的存在，少部分地方開(kāi)展工傷保險(xiǎn)工作時(shí)，不可避免地存在對(duì)用人單位的“挑肥揀瘦”的選擇性做法，這也成為工傷保險(xiǎn)難于全面覆蓋的一個(gè)原因。

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