2016養(yǎng)老金入市問題解讀
根據(jù)今年5月1日起施行的《全國社會保障基金條例》,全國社會保障基金理事會新設(shè)養(yǎng)老金管理部和養(yǎng)老金會計部,目前招聘工作已進入到第二階段的筆試階段。另一方面,今年5月中旬,中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出“養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)”概念。由此,業(yè)內(nèi)人士分析,養(yǎng)老金入市正在推進中。
隨著《全國社會保障基金條例》的施行,根據(jù)工作需要,全國社會保障基金理事會新設(shè)養(yǎng)老金管理部和養(yǎng)老金會計部,目前招聘工作已進入到第二階段的筆試階段,筆試安排在6月4日,隨后將進入面試。對此,市場人士分析認為,從這個進度看,養(yǎng)老金入市正在推進中。
近兩年,養(yǎng)老金入市傳聞頻繁出現(xiàn),卻始終缺乏實質(zhì)性的舉措,對市場產(chǎn)生的影響更多體現(xiàn)在心理層面。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《法制日報》記者采訪時說,養(yǎng)老金入市與股市繁榮發(fā)展相得益彰,“養(yǎng)老金入市之后,無疑將促使股市成熟起來,反過來,穩(wěn)定和成熟的股市也將使養(yǎng)老金得到滿意的回報,進而,養(yǎng)老金入市與股市繁榮便進入互為條件和共同發(fā)展的良性互動階段”。
盡管如此,養(yǎng)老金入市是一個系統(tǒng)工程,最終要解決的是“老有所養(yǎng)”的問題。因此,養(yǎng)老金入市及其相關(guān)的運作還有一些亟待明確的問題。
問題一
30%比例高不高
養(yǎng)老金改革一直以來因其牽涉面廣、涉及利益復(fù)雜,受到的關(guān)注及爭議較多,其中,最受關(guān)注的莫過于投資運營架構(gòu)設(shè)計、投資的范圍等,這些內(nèi)容對于資本市場和投資機構(gòu)都將產(chǎn)生巨大影響。
目前,由于缺乏投資運營渠道,絕大多數(shù)養(yǎng)老金都按規(guī)定存銀行或買少量國債,收益率因難抵通脹而遭遇“隱形縮水”之困。事實上,在過去的幾年里,我國對基本養(yǎng)老基金的投資改革也有過兩次嘗試,第一次是在2008年左右,第二次改革始于2011年,但兩次改革最終沒有成行。
按照國務(wù)院2015年8月公布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》,基本養(yǎng)老保險基金可以投資不高于基金資產(chǎn)凈值30%的股票、基金等權(quán)益類資產(chǎn)。
根據(jù)“辦法”規(guī)定的比例,以1990年年底上海、深圳證券交易所成立為標志,按照1990年至2014年的25年間中國金融市場中股票、國債、銀行存款三大類金融工具的收益率,中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心教授胡繼曄根據(jù)其波動狀況計模擬計算出了各自的風(fēng)險指標,也就是標準差。
在接受《法制日報》記者采訪時,胡繼曄對此做了具體介紹:
假設(shè)養(yǎng)老金投資組合中包含銀行存款5%、以上證指數(shù)為代表的權(quán)益類產(chǎn)品比例為30%、其余65%投資于五年期國債(因缺乏歷史數(shù)據(jù)暫未考慮重大項目和重點企業(yè)股權(quán)),則該投資組合的年均期望收益率約為12%,標準差約18%。由于養(yǎng)老金入市是循序漸進的,假設(shè)投資股市比例為20%,則期望收益約10%,標準差為12%左右;投資股市比例僅為10%的話,期望年均收益約8%,標準差不到8%。
按照胡繼曄的計算,如果以美國50年間所羅門兄弟AAA級債券的收益率標準差10%作為風(fēng)險度量標準,則養(yǎng)老金入市比例在10%時投資風(fēng)險甚至低于所羅門兄弟AAA級債券,僅當入市比例超過20%的時候需要慎重,但30%以下的投資比例都應(yīng)當是風(fēng)險可控的。
“不過,應(yīng)當指出,上述模擬測算是基于過去25年中國金融市場的歷史數(shù)據(jù),而1993年至1995年間一年期銀行存款利率在10%以上,國債利率也很高。”胡繼曄向《法制日報》記者透露,更具參考價值的是全國社�；鹄硎聲耐顿Y成果,自2000年成立以來的年均投資收益率8.38%,投資股市的比例是逐步提高的,但上限是40%,“社會上關(guān)于養(yǎng)老金投資股市風(fēng)險太高的擔(dān)心主要是散戶炒股的心態(tài)所致,只要長期看好中國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的.趨勢,養(yǎng)老金作為機構(gòu)投資者控制一定比例的長期股市投資是風(fēng)險可控的”。
盡管如此,對于企業(yè)養(yǎng)老金是否該及早入市,中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞則并不支持養(yǎng)老金投資股市。他研究分析的結(jié)論是,自2008年全球性的金融危機以來,我國股市收益率已進入下降通道,如果將養(yǎng)老金投資股市,存在較大風(fēng)險。
唐鈞在接受《法制日報》記者采訪時說,現(xiàn)階段有很多穩(wěn)定的養(yǎng)老金投資增值的渠道,比如,購買高于銀行存款利率的特定國債,投資一些國有大型光伏電站、高速鐵路的建設(shè)等,這些方面的投資,既能確保安全,又能使養(yǎng)老金投資長期受益。
問題二
哪些資金能用
對于養(yǎng)老金入市,外界最為關(guān)注的是,究竟將有多大規(guī)模的基本養(yǎng)老金能入市,又有多少能進入股市。
截至2015年年底,全國社�；鹄硎聲芾淼纳绫；鹂傤~為15085.92億元,按照社�；鹜顿Y股市上限40%計算,這部分能入市的額度為6000億左右;此外社保基金中還有廣東和山東委托的1732.88億元基本養(yǎng)老金,按照基本養(yǎng)老金投資股市上限30%計算,入市額度為500億左右。
不過,即使認為不必為風(fēng)險憂慮的胡繼曄也表達了這樣一個觀點——基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌和個人賬戶應(yīng)該分開,并“堅持統(tǒng)籌部分不應(yīng)該投資”。
據(jù)了解,目前官方公布的養(yǎng)老保險結(jié)余是指整個企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金,應(yīng)當包括社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分。
“這兩部分的性質(zhì)是完全不同的�；攫B(yǎng)老金統(tǒng)籌部分用于現(xiàn)收現(xiàn)付,我國的社會統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險制度就是現(xiàn)收現(xiàn)付制度,繳費率是20%。”胡繼曄向記者介紹說,和現(xiàn)收現(xiàn)付相對應(yīng)的就是個人賬戶積累制,養(yǎng)老保險基金投資運營問題的核心在于個人賬戶養(yǎng)老金部分的運營。這部分資金是勞動者的個人私有財產(chǎn),將伴隨勞動者一生。從信托理論上,勞動者是委托人,社保經(jīng)辦機構(gòu)是受托人,受托人責(zé)任重大,需要明確養(yǎng)老金投資的原則、主持養(yǎng)老金投資管理人的選拔。
基于我國的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金公共資金,借鑒其他國家的經(jīng)驗,胡繼曄告訴記者,其投資運營的對象和主體只能是國債,“鑒于目前全國已有積累結(jié)余養(yǎng)老保險的龐大數(shù)量,進入公開債券市場購買肯定是不現(xiàn)實的,最好的方法就是由財政部發(fā)行‘社會保險特種國債’。為保值增值,可以錨定發(fā)行票面利率為‘CPI+0.5%’”。
事實上,2002年12月財政部在發(fā)行第十六期記賬式2年期固定利率附息國債時,在總額368億元中就已面向全國社會保障基金理事會定向募集103億元,向遼寧省社會保險基金定向募集10億元。
“今后要形成發(fā)行社會保險特種國債的制度性安排,所有社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金的結(jié)余部分都直接購買社保國債。”胡繼曄說。
而對于養(yǎng)老金投入股市后的方向始終是大家最關(guān)心的,也是最眾說紛紜的。
胡繼曄認為,最佳的投資方式就是長期投資指數(shù)基金,第一任何人操控不了,第二可以將管理費用降到最低,就是要將人為因素降到最低。
問題三
何種監(jiān)管算嚴密
養(yǎng)老金入市的根本目的在于保值增值,緩解收支缺口造成的資金壓力,而非為入市“操盤者”制造“生財有道”的機會。如果投資決策有重大失誤,或暗箱操作、蠶食投資回報,決策主體及“操盤者”都應(yīng)承擔(dān)決策失誤的法律責(zé)任。但如果問責(zé)機制虛設(shè),養(yǎng)老金入市的回報,恐會成為新的“唐僧肉”。
“我認為應(yīng)該制定相應(yīng)的法律法規(guī)進行全過程監(jiān)管。”作為中國社會保障學(xué)會理事的胡繼曄向《法制日報》記者表示,首先,應(yīng)當加強“入口監(jiān)管”,從征繳過程就應(yīng)當開始監(jiān)管。目前,征繳過程中暴露出的問題很多,主要是隱瞞基數(shù)、停繳等,造成上繳數(shù)量不足。其次,要加強經(jīng)營過程中的監(jiān)管,防止養(yǎng)老金的基金管理人出現(xiàn)證券投資基金管理人“老鼠倉”現(xiàn)象,防止出現(xiàn)養(yǎng)老金買入賣出股票之前基金管理人包括機構(gòu)負責(zé)人、操盤手及其親屬、關(guān)系戶提前買賣股票的現(xiàn)象。這中間的非法獲利空間非常大,應(yīng)當予以嚴格監(jiān)管。
“第三是發(fā)放階段的監(jiān)管。一些老人去世后親屬繼續(xù)冒領(lǐng)養(yǎng)老金的現(xiàn)象比較多,要防范養(yǎng)老金領(lǐng)取階段的欺詐行為。” 胡繼曄建議,作為養(yǎng)老金監(jiān)督管理的最高位階法律,社會保險法在正式實施過程中需要大量配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。因此,需要由國務(wù)院制定配套的社會保險基金監(jiān)督管理條例、社會保險基金反欺詐管理辦法等法規(guī)、規(guī)章。
在胡繼曄看來,養(yǎng)老金的投資管理不應(yīng)當交由地方分散投資,因為這里存在很大的尋租空間和腐敗風(fēng)險;另一方面,容易出現(xiàn)地方管理者傾向于投資當?shù)仄髽I(yè)的“地方保護”現(xiàn)象�；鹜顿Y應(yīng)當本著受益人利益最大化的原則,但是這個目標很容易被“振興地方經(jīng)濟”的目標誤導(dǎo)。
“最好的辦法是將地方社�；鹞腥珖绫；鹄硎聲M行統(tǒng)一投資。全國社�；鹄硎聲幸惶淄暾姆婪讹L(fēng)險、加強內(nèi)部控制的方法。”胡繼曄說,在這一點上,實務(wù)界已經(jīng)作出了一致的選擇。
2016年3月,國務(wù)院批復(fù)《全國社會保障基金條例》,規(guī)定全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金,條例于5月1日起實施。
就目前看來,受托機構(gòu)角色一生效,全國社會保障基金理事會便開始積極著手推進養(yǎng)老金入市籌備工作。5月6日,全國社會保障基金理事會發(fā)文稱,增設(shè)養(yǎng)老金管理部、養(yǎng)老金會計部,并面向社會大規(guī)模招聘。
但更核心的問題是,全國社�；鹄硎聲x擇投資管理機構(gòu)的標準是什么?具體委托給哪些機構(gòu)?全國社�；鹄硎聲旧頁碛卸嗉彝顿Y管理人,此后還會增加多少外部投資機構(gòu)?作為受托機構(gòu),全國社�；鹄硎聲耐顿Y管理能力是最值得關(guān)注的問題之一。
在胡繼曄看來,沒有任何機構(gòu)能保證永遠盈利,但對于養(yǎng)老金這一居民“保命錢”,受托機構(gòu)的謹慎性和投資能力無疑應(yīng)受到更嚴密的關(guān)注和監(jiān)管。
問題四
法律缺失怎么補
隨著養(yǎng)老金入市腳步的逼近,中國的養(yǎng)老金融改革也逐步推進。
今年5月中旬,中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》。
“指導(dǎo)意見”首次提出養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)的概念,指出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要創(chuàng)新金融服務(wù),養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)也是金融業(yè)自身轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求,并提出,要推進金融機構(gòu)探索適合我國國情的養(yǎng)老金融服務(wù),鼓勵包括銀行、保險、基金等相關(guān)機構(gòu)加大對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持力度。
不難看出,本次養(yǎng)老金融改革,中央可以說是下了極大決心的。究其原因,可在本年度的中央財政預(yù)算中找到一些端倪。
本次財政預(yù)算顯示:中央對地方的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付大幅增加。根據(jù)《2016年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》,基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為5042.76億元,比2015年執(zhí)行數(shù)增長14.5%。
另據(jù)資料顯示,隨著我國人口老齡化加速,老年人口迅猛增加,預(yù)計到2020年,我國60歲以上人口比重將超過17%,將進入重度老齡化社會。
有專家認為,在此背景下,加快發(fā)展養(yǎng)老金融意義重大,勢在必行,責(zé)無旁貸。
基于此,胡繼曄認為,政府部門應(yīng)盡快制定養(yǎng)老金和資本市場結(jié)合的相關(guān)政策、法律,建立從養(yǎng)老金籌集時的稅收優(yōu)惠到投資運營貫徹市場化原則的養(yǎng)老金融法律體系。
“目前我國的基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金均由人力資源和社會保障部主管,更著重于養(yǎng)老金的籌集和發(fā)放,忽視了運營過程中極其重要的金融產(chǎn)品屬性;其余性質(zhì)的養(yǎng)老金及其運營分別由財政部、證監(jiān)會、保監(jiān)會等機構(gòu)進行監(jiān)管,監(jiān)管體制的不統(tǒng)一造成各自為政、五龍治水,使得我國的養(yǎng)老金融事業(yè)發(fā)展遠遠落后于實體經(jīng)濟的發(fā)展,更落后于老齡化的迫切要求。”胡繼曄說,養(yǎng)老金融監(jiān)管體制問題因此成為下一步養(yǎng)老金融發(fā)展的重點和難點,需要國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃,目前全國社保基金、商業(yè)壽險、企業(yè)年金可以部分進入資本市場,但全國社保基金只是戰(zhàn)略儲備,主要用于彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要,商業(yè)壽險的保險密度和保險深度都遠遠低于發(fā)達國家,企業(yè)年金覆蓋面極其有限。養(yǎng)老金的核心主力——個人賬戶養(yǎng)老金的空賬問題一直沒有明確的制度性解決方案,上萬億元的龐大資金只是基于風(fēng)險防范的要求存在財政專戶,仍有風(fēng)險。由于沒有投資資本市場的法律規(guī)范,空賬和法律缺失將嚴重制約個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)展,更是養(yǎng)老金融發(fā)展必須克服的巨大障礙。
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