養(yǎng)老保險最息：多策并舉有效化解基本養(yǎng)老保險轉制成本
養(yǎng)老保險最息：多策并舉有效化解基本養(yǎng)老保險轉制成本
十三五”規(guī)劃綱要提出，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度。這是新時期我國社會保障制度全面深化改革的目標和方向。但是，對于基本養(yǎng)老保險制度來講，如果不妥善化解在制度轉軌過程中所產(chǎn)生的轉制成本，則不僅建立健全更可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度遙不可期，而且也會導致“十三五”規(guī)劃綱要提出的“適當降低養(yǎng)老保險費率”難以實施。對此，我國應當多策并舉有效化解基本養(yǎng)老保險轉制成本。
一、基本養(yǎng)老保險轉制成本的由來及影響
目前，我國基本養(yǎng)老保險制度的轉制成本主要由兩個部分組成：一是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度在20世紀90年代中期從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合制的轉變過程中，由于原來制度的籌資機制和財務管理方式被打破，制度對原來保障對象所承諾的“隱性債務”逐步“顯性化”而形成轉制成本，具體包括改革前已經(jīng)退休的“老人”的全部養(yǎng)老金和改革前參加工作、改革后退休的“中人”的過渡性養(yǎng)老金;二是機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革開展后，原來財政供款的退休養(yǎng)老制度對改革前已經(jīng)退休的“老人”、改革前已經(jīng)工作的“中人”工作年限所對應的養(yǎng)老金承諾(隱性債務)的顯性化，具體包括“老人”余命期間的全部養(yǎng)老金以及為“中人”支付其改革前“視同繳費”年限對應的過渡性養(yǎng)老金。對于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度來說，其新建制度的屬性決定了不存在轉制成本問題。
那么，上述兩項基本養(yǎng)老保險制度涉及的轉制成本規(guī)模到底有多大呢?據(jù)學者測算，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度以及機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的轉制成本規(guī)模數(shù)以萬億計，從幾萬億元到十幾萬億元不等。然而，面對巨量的基本養(yǎng)老保險轉制成本，我國并沒有建立專門的轉制成本化解機制：城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的轉制成本目前是交由改革后的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的新制度(具體是由職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金)來負擔、各級政府在社會統(tǒng)籌基金收不抵支時通過財政資金予以補貼;對于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的轉制成本負擔，國務院《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》語焉不詳，參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度做法的可能性較大。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的教訓表明：在沒有建立專門的化解機制的情況下，將轉制成本轉嫁給新制度來承擔，必然導致社會統(tǒng)籌基金收不抵支、個人賬戶長期“空賬”運行，使得社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度結構有名無實。
二、多策并舉、分類消化基本養(yǎng)老保險轉制成本
在筆者看來，對于消化城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的轉制成本，首先要做的一件事就是依據(jù)制度內(nèi)“老人”與“中人”的數(shù)量、待遇標準、平均壽命等因素，準確測算并鎖定該制度的.轉制成本。在此基礎上，合理劃分清楚中央和地方在化解轉制成本中的責任。這是因為，在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革前相當長的一段歷史時期里，我國在公有制企業(yè)中長期實行“低工資、高積累”的分配政策，國家對職工的勞動貢獻在作了“必要的扣除”之后，并沒有將職工應得的勞動報酬全部分配給職工，而是用作積累并根據(jù)企業(yè)隸屬關系被上繳至各級政府、形成了各地現(xiàn)有的國有資產(chǎn)。以國有企業(yè)眾多的老工業(yè)基地沈陽市為例：在1984年以前，沈陽市技術工人的平均技術等級約為4至5級，4級工的月工資標準為52.9元;而當時沈陽市技術工人平均每小時生產(chǎn)出產(chǎn)品的價值約為48元，一天為384元。這平均每人一天生產(chǎn)產(chǎn)品的價值，就是工人月平均工資的7.3倍，可見大量剩余價值被國家和企業(yè)用作積累了。因此，在償還基本養(yǎng)老保險制度轉制成本時，應當根據(jù)各級政府原屬和現(xiàn)屬國有企業(yè)中的“老人”和“中人”的數(shù)量來分擔化解轉制成本的責任。在此基礎上，多策并舉有效化解基本養(yǎng)老保險轉制成本。
第一，根據(jù)各級各地政府經(jīng)濟發(fā)展和財力狀況，列出長期資金投入計劃，以每年政府財政預算形式予以落實，建立政府化解轉制成本的前端投入機制，擺脫“補缺口”性質的后端被動投入局面。
第二，劃撥國有資產(chǎn)及收益彌補轉制成本。將“現(xiàn)收現(xiàn)付制”下本應作為“老人”與“中人”的養(yǎng)老保險基金而以利稅形式上繳國家的部分國有資產(chǎn)劃轉給全國社會保障基金理事會持有，該部分資產(chǎn)收益全部用于彌補基本養(yǎng)老保險轉制成本。必要時，在政策與法律允許的范圍內(nèi)，通過處置部分國有資產(chǎn)、提高國有資本收益上繳比例以彌補基本養(yǎng)老保險轉制成本。
第三，中央財政發(fā)行一定數(shù)量的政府債券，以跨期調(diào)整、債務遞延的方式來彌補基本養(yǎng)老保險轉制成本。通過中央財政發(fā)行政府債券解決養(yǎng)老保險轉制成本的方式，其可行性在于“老人”與“中人”余命期內(nèi)需要支付的轉制成本被年均化，改支付壓力“由重到輕”為“壓力均等”。
第四，積極穩(wěn)妥推進基本養(yǎng)老保險基金投資入市，提高基金收益水平，增強制度自身化解轉制成本的能力。在政策允許和確保資金安全的前提下，加大基本養(yǎng)老保險基金入市比例，購買零風險或風險較小的投資產(chǎn)品，提高基金收益。另外，對未入市的基本養(yǎng)老保險基金也要加大與專業(yè)銀行議價力度，適當引入競爭機制，同樣在保證資金安全和保險待遇及時足額支付的前提下，實現(xiàn)結余資金存款收益最大化，確�；攫B(yǎng)老保險基金的保值增值。
第五，嚴格繳費基數(shù)、擴大覆蓋范圍，緩解消化基本養(yǎng)老保險轉制成本的財務壓力。在我國，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度雖然已實施超過二十年，各級社會保險經(jīng)辦機構也在不斷努力，但是，仍有不少企業(yè)并未嚴格按照制度規(guī)定的繳費基礎來繳費而刻意降低繳費基數(shù)或是少報工資總額，也有為數(shù)眾多的靈活就業(yè)人員和進城務工農(nóng)民未參加社會養(yǎng)老保險。這些都是我國增加基本養(yǎng)老保險基金收入可以挖掘的內(nèi)在潛力。我國應當在進一步加強立法的基礎上，完善征管稽核工作，逐步擴大基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，實現(xiàn)制度內(nèi)增收，提高化解基本養(yǎng)老保險轉制成本的能力。
對于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革，償還轉制成本的情況則有所不同：各級政府是各類機關事業(yè)單位工作人員的雇主，對機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度承擔的是雇主供款責任;而各級政府對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度承擔的則是公共財政補貼責任。因此，我國在推進實施機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度時，必須事先謀劃處理好舊的退休養(yǎng)老制度遺留下來的各項歷史債務，安排專門的償付渠道清償轉制成本，既使機關事業(yè)單位工作人員已經(jīng)積累下來的養(yǎng)老金權益得到充分體現(xiàn)，又避免將相應的債務轉嫁給新設立的機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌基金。具體的建議是，堅持“新人新辦法、老人老辦法”的改革原則，對于改革時點已經(jīng)開始領取退休金的退休人員，要保持原來的支付水平和調(diào)整機制，所需資金要由各級財政統(tǒng)籌解決，不能增加基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力。對于改革時已經(jīng)參加工作但尚未達到退休年齡的“中人”，要采取發(fā)放過渡性養(yǎng)老金等辦法進行適當補償，過渡性養(yǎng)老金根據(jù)各單位性質由財政和工作人員所在單位按比例分擔。
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