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2014年事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革任重而道遠(yuǎn)
根據(jù)國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”。該《條例》將于7月1日起正式實(shí)施。為此，眾多媒體解讀為“3000余萬名事業(yè)編制人員7月起將全部參加社保”。人社部負(fù)責(zé)人隨后回應(yīng)，上述提法系“誤讀”。該負(fù)責(zé)人稱《條例》目前只作了很多原則性的規(guī)定，具體參保還須配套政策。
盡管是誤讀，但《條例》著實(shí)對(duì)事業(yè)單位人員造成一定“震動(dòng)”。如何看待事業(yè)編制人員參加社保?如何看待廣東養(yǎng)老金委托運(yùn)營(yíng)?在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨哪些障礙?針對(duì)這些問題，本期圓桌論壇邀請(qǐng)到了國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅研究所副所長(zhǎng)白彥鋒和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部第二研究室副主任、副研究員王雄軍。
受訪人
竹立家 國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任
白彥鋒 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅研究所副所長(zhǎng)
王雄軍 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部第二研究室副主任、副研究員
主持人 呂紅星
事業(yè)編制人員參加社保是一個(gè)巨大進(jìn)步
國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”。如何看待事業(yè)編制人員參加社保?
竹立家：首先，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)行聘任制、合同制是一個(gè)趨勢(shì)，大的方向是對(duì)的，沒有問題，從人人平等的角度看，是一個(gè)巨大進(jìn)步。
其次，我們也要認(rèn)識(shí)到，事業(yè)單位及其工作人員實(shí)行聘任制以后，公務(wù)員要不要實(shí)行?什么時(shí)候開始實(shí)行，這是一個(gè)問題。從世界范圍來看，多數(shù)國(guó)家的醫(yī)療人員、教育工作者、科研人員和公務(wù)員都算是政府雇員，應(yīng)該一視同仁。在我國(guó)，如果只有事業(yè)單位及其工作人員實(shí)行聘任制，參與社會(huì)保險(xiǎn)，而廣大的公務(wù)員不參與的話，會(huì)嚴(yán)重影響事業(yè)單位工作人員的積極性與社會(huì)公平。
據(jù)我了解，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》出臺(tái)以后，一些地方事業(yè)單位的老教授、老的醫(yī)療人員等都在申請(qǐng)?zhí)崆巴诵荨？梢栽O(shè)想一下，如果這些老教授、老的醫(yī)療人員都提前退休的話，那么地方的公共服務(wù)質(zhì)量就會(huì)大大下降。如果這種事情頻繁出現(xiàn)，就會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)公共服務(wù)的抱怨，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。
所以重大的改革及許多相關(guān)問題，政府部門要想清楚，既要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平也要避免引起新的不公。
白彥鋒：我認(rèn)為，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇這是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)取得的重要進(jìn)展。
在改革開放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，企事業(yè)單位和行政單位一樣，社會(huì)保險(xiǎn)都是由政府大包大攬的，一時(shí)間“企業(yè)辦社會(huì)、政府辦社會(huì)”的問題特別突出，政企職能混淆。
改革開放之后，我國(guó)率先建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，將企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行了社會(huì)化的改革，而事業(yè)單位職工的社會(huì)保障改革則相對(duì)滯后，客觀上形成了事業(yè)單位與企業(yè)員工在社會(huì)保障問題上的 “雙軌制”。這次國(guó)家推動(dòng)事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，無疑是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的一大進(jìn)步，有助于進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平、促進(jìn)人力資源在企事業(yè)單位之間更好地配置。
王雄軍：社會(huì)保險(xiǎn)包括醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)等，我們主要談一下養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的情況。
梳理一下我國(guó)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展歷程，我們可以看到從20世紀(jì)90年代初期開始，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)經(jīng)歷了多輪改革，并展開了積極的試點(diǎn)探索，取得了一定成效。部分事業(yè)單位已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)，并執(zhí)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但總體而言，此前的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，缺乏明晰的指導(dǎo)理念和改革思路，也沒有統(tǒng)一的政策規(guī)范，改革進(jìn)展比較緩慢。
國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的 《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，提出“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”，明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的總體方向和目標(biāo)。但是條例的規(guī)定只是方向性、目標(biāo)性的，真正要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，還需要科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和完善的配套政策，這是一個(gè)復(fù)雜的制度體系調(diào)整過程，難度較大，需要有一個(gè)研究和探索的階段，但是更要有改革的壓力感和緊迫感，拖得越久可能會(huì)越被動(dòng)。
從歷史發(fā)展的角度看，事業(yè)單位人員參加社會(huì)保險(xiǎn)，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)。在改革開放的推進(jìn)過程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的推進(jìn)次序、改革方式，都是不平衡的。
總體而言，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革力度較大，速度較快，社會(huì)領(lǐng)域的改革相對(duì)滯后。事業(yè)單位人員的社會(huì)保障，如退休金制度，公費(fèi)醫(yī)療制度等等，很大程度上還是沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度體系，但是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，做了一些調(diào)整和改變。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的社會(huì)保障體系，日漸成為社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。
從這個(gè)角度講，建立包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工在內(nèi)的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)體系，不僅是事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，也是建立健全社會(huì)保障體系的必然要求，并對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有重要意義。
錢的來源主要靠政府
養(yǎng)老金并軌的最大難題是錢的問題，養(yǎng)老金制度有3個(gè)環(huán)節(jié)：找錢、管錢、發(fā)錢。而這3個(gè)環(huán)節(jié)首先是要找到錢，這也是事業(yè)單位改革遇到的最大難題。錢的來源渠道有哪些?
白彥鋒：近年來，我國(guó)已經(jīng)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了分類改革，很好地為養(yǎng)老金并軌奠定了制度基礎(chǔ)。
國(guó)家將事業(yè)單位分為公益一類和公益二類等類別，既然性質(zhì)有所區(qū)別，那么養(yǎng)老金的來源相應(yīng)地就應(yīng)該有所不同。
對(duì)于財(cái)政全額撥款的公益一類事業(yè)單位，其提供的是純公共產(chǎn)品，其職工的養(yǎng)老金自然應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政全額負(fù)擔(dān);而對(duì)于財(cái)政差額撥款的公益二類事業(yè)單位，其提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其職工的養(yǎng)老金籌集應(yīng)該秉承“國(guó)家、單位和員工”共同負(fù)擔(dān)的多支柱籌資模式。
王雄軍：錢的問題確實(shí)是很重要的、基礎(chǔ)性的問題。但是，個(gè)人認(rèn)為養(yǎng)老金并軌的關(guān)鍵問題，或者最重要的問題，應(yīng)該是養(yǎng)老金并軌的制度體系設(shè)計(jì)問題。
養(yǎng)老金的資金來源，從根本上說，是取之于民、用之于民。但是如何“取”得合理、適度，如何“用”得公正、合理，這是個(gè)世界性的難題，需要非常科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，也直接關(guān)系到老百姓對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)可程度和支持程度。只要制度設(shè)計(jì)好了，我覺得錢的問題，是可以解決的。
從各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方式看，雖然形式上各有不同，但主要渠道不外乎雇主和雇員繳費(fèi)、各種稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等。除了這些常規(guī)渠道以外，我們國(guó)家還有龐大的國(guó)有資產(chǎn)，可以為養(yǎng)老保險(xiǎn)提供補(bǔ)充資金。因此，我們國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源，相對(duì)而言應(yīng)該是有一定保障的。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)是否合理，是個(gè)非常關(guān)鍵的問題。
如果制度設(shè)計(jì)比較好，我們可以以較輕的壓力，為全體國(guó)民提供基本的養(yǎng)老保障，并有效應(yīng)對(duì)老齡化問題。如果制度設(shè)計(jì)不合理，加上老齡化的沖擊，我國(guó)的養(yǎng)老保障將會(huì)面臨很大的壓力。
竹立家：養(yǎng)老金并軌的最大難題是錢的問題這是毫無疑問的，但是錢的來源除公共財(cái)政渠道之外，沒有其他渠道。
縱觀當(dāng)前世界各國(guó)，所有國(guó)家公務(wù)員的養(yǎng)老金都是來源于政府財(cái)政。如果實(shí)行社會(huì)化，肯定會(huì)出現(xiàn)腐敗。所以，當(dāng)前只有財(cái)政支出這一個(gè)渠道。
養(yǎng)老金委托運(yùn)營(yíng)是投資管理的有益嘗試
根據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金6月30日公布的年報(bào)，該基金受托投資運(yùn)營(yíng)的廣東1000億元基礎(chǔ)養(yǎng)老金去年收益率為6.2%，跑贏同期2.6%的通貨膨脹率。如何看待廣東養(yǎng)老金委托運(yùn)營(yíng)?
王雄軍：廣東的養(yǎng)老金委托運(yùn)營(yíng)，是養(yǎng)老金投資管理的有益嘗試，對(duì)探索養(yǎng)老金的投資管理方式，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，具有重要意義。特別是在當(dāng)前，金融投資體制還不完善，養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)受限較多。
相對(duì)而言，全國(guó)社�；鸬耐顿Y管理比較規(guī)范，政策體系比較健全，投資運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)也比較豐富。在這種情況下，廣東把城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元，委托全國(guó)社保基金理事會(huì)管理，對(duì)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理是一種有益探索和嘗試。從實(shí)踐效果看，也較好實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金保值、增值的目標(biāo)。
竹立家：廣東養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)的事情，我也一直在關(guān)注，非常不錯(cuò)。隨著養(yǎng)老金缺口的加大，讓養(yǎng)老金增值非常重要。廣東千億基礎(chǔ)養(yǎng)老金委托投資運(yùn)營(yíng)實(shí)際上就是推動(dòng)養(yǎng)老金保值增值的一個(gè)有益嘗試，可以說這是將來養(yǎng)老金的一個(gè)未來發(fā)展趨勢(shì)。
白彥鋒：根據(jù)人社部發(fā)布的《2013年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況》，截至去年末，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)總額為29930億元，其中財(cái)政專戶存款24218億元、支出戶1234億元、暫存款2544億元、債券投資54億元、委托運(yùn)營(yíng)595億元、協(xié)議存款1285億元。居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)總額為3124億元，其中財(cái)政專戶存款2829億元、支出戶145億元、暫存款124億元、債券投資26億元，沒有委托運(yùn)營(yíng)及協(xié)議存款。如果將城鎮(zhèn)職工和居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金合并，則意味著截至去年末，有逾2.7萬億元的養(yǎng)老金躺在賬戶上。
從國(guó)外和我國(guó)廣東地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)保值增值是完全有可能的。我國(guó)當(dāng)前還處于后工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，大量基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金投入，不少項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)、資金收益穩(wěn)定，這些都為我國(guó)養(yǎng)老金的保值增值提供了很好的資金投資渠道。同時(shí)，規(guī)模龐大的養(yǎng)老金也可以為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更重要的資金支持作用。
養(yǎng)老金投資渠道很多
養(yǎng)老金投資，比較理想的投資渠道主要有哪些?
竹立家：從全球養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)看，投資領(lǐng)域有很多，有股票、有金融等領(lǐng)域。之所以經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老金，最根本原因還是養(yǎng)老金來源在減少，但支出卻在加大。換句話說就是吃退休金的多了，提供的卻越來越少。當(dāng)前，隨著老齡化社會(huì)的到來，適齡勞動(dòng)力每年都在減少，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)每年都在增長(zhǎng)。
另外一點(diǎn)，需要強(qiáng)調(diào)的就是養(yǎng)老金投資的安全問題。養(yǎng)老金被挪用的問題前幾年很普遍，一定要加強(qiáng)監(jiān)管。要從體制和機(jī)制上著手，制定并完善相關(guān)政策無疑至關(guān)重要。
王雄軍：養(yǎng)老金投資，是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，涉及到很多方面。
但我個(gè)人的觀點(diǎn)，養(yǎng)老金投資，一方面要改革和完善金融體系，增加投資的渠道和方式，完善養(yǎng)老金的投資管理體系;另一方面，養(yǎng)老金投資，可以有更寬闊、更多元的視野，除了存款、債券、股票、基金、信托、理財(cái)?shù)冉鹑诋a(chǎn)品以外，對(duì)人的投資、對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資、對(duì)社會(huì)建設(shè)的投資，也可以作為養(yǎng)老金投資的渠道和方式，從這個(gè)角度講，養(yǎng)老金投資的渠道可以很豐富，但需要在投資理念和投資方式方面有創(chuàng)新和突破，并且要有更高層次的指導(dǎo)理念和科學(xué)完善的制度設(shè)計(jì)。
白彥鋒：我認(rèn)為，養(yǎng)老金投資，比較理想的投資渠道應(yīng)該是國(guó)債、質(zhì)優(yōu)的地方債，以及一些國(guó)家重點(diǎn)支持的國(guó)企發(fā)行的企業(yè)債和少量的上市公司的優(yōu)先股。
值得借鑒，但很難普及
廣東的這種做法能不能普及?
王雄軍：至少從過去兩年的實(shí)踐效果看，廣東的做法實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的保值增值，這種做法值得肯定。但這個(gè)方案實(shí)行的時(shí)間較短，還需要持續(xù)觀察，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策方案。
廣東的做法，可以在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提供給其他地區(qū)借鑒參考，但短期看，還談不上普及問題。
一是這種做法本身有待深入研究和持續(xù)檢驗(yàn)，不著急下定論。
二是廣東的做法，本身也需要一些條件，如養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次，結(jié)余的資金規(guī)模，資金的穩(wěn)定性和安全性，等等。這些條件也會(huì)限制其他地方借鑒和采用廣東的做法。
當(dāng)前，全國(guó)還有許多省份的養(yǎng)老金沒有實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，部分還停留在縣市級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低，結(jié)余資金的規(guī)模較小，在現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式下，結(jié)余資金的穩(wěn)定性和安全性要求較高。對(duì)于這些地區(qū)而言，很難借鑒廣東的這種做法。
白彥鋒：廣東是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)和活躍的地區(qū)，擁有良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的地緣優(yōu)勢(shì)。廣東的做法值得其他地區(qū)因地制宜地進(jìn)行借鑒，但不能普及。
竹立家：我認(rèn)為，當(dāng)前廣東省的這種做法只能是個(gè)例，不能普及開來。原因有兩點(diǎn)：
首先，我們要認(rèn)識(shí)到，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是全中國(guó)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)跑者，這是實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
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