解讀俄羅斯捷克醫(yī)療保險考察報告
200X年X月X日～X日，由中國社會保險學會醫(yī)療保險分會組織的醫(yī)療保險考察團一行10人應邀訪問了俄羅斯、捷克。期間，分別拜訪了全俄保險協(xié)會及俄聯(lián)邦社會保險基金會圣彼得堡分會和捷克經濟商會等單位，聽取了有關方面負責人關于兩國醫(yī)療保險制度建立、管理與運行等情況的介紹�，F(xiàn)將簡要情況報告如下：
一、俄羅斯醫(yī)療保險基本情況
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俄羅斯聯(lián)邦由89個聯(lián)邦主體組成，包括21個共和國、6個邊疆區(qū)、49個州、2個聯(lián)邦直轄市、1個自治州、10個民族自治區(qū)。現(xiàn)有人口1.45億，130多個民族，其中，俄羅斯族占82.95%。主要宗教為東正教。2004年，國內生產總值增長率7.1%，人均115556盧布（約4444美元），人均月工資6828盧布（約263美元）。
蘇聯(lián)時期實行的是全民免費醫(yī)療保健制度，醫(yī)療費用完全由國家統(tǒng)包，個人不負擔醫(yī)療費用，經費由國家預算全額撥付。盡管那時的醫(yī)生人數(shù)和病床擁有量均占世界前位，但在高度計劃經濟體制下，由于醫(yī)療費用嚴重匱乏，致使醫(yī)療機構基礎條件差，醫(yī)療設備落后，醫(yī)護人員缺乏工作熱情，責任心不強，藥品和醫(yī)療器材浪費嚴重。普通百姓到醫(yī)院就診要長時間排隊等候，有療效的高質量藥品不足或根本沒有。
（二）改革情況
現(xiàn)行俄羅斯醫(yī)療保障制度以法定醫(yī)療保險為主，私人醫(yī)療保險為輔。其主要法律依據(jù)是1991年6月頒布的《俄羅斯聯(lián)邦公民醫(yī)療保險法》和1996年國家杜馬通過的居民強制性醫(yī)療保險法。
基本原則：1、強制和自愿醫(yī)療保險繳費成為醫(yī)療保險的主要資金來源；2、職工的強制醫(yī)療保險繳費由企業(yè)承擔，而非就業(yè)人員和預算范圍內從業(yè)人員的強制醫(yī)療保險費由預算撥款支付；3、在強制醫(yī)療保險范圍內規(guī)定免費醫(yī)療服務的數(shù)量和條件，各地依據(jù)政府批準的強制醫(yī)療保險基本綱要和當?shù)貦嗔C關通過的地方性綱要具體執(zhí)行；4、醫(yī)療保險業(yè)務經辦由非國有的保險公司承擔；5、除了強制醫(yī)療保險之外，可以通過企業(yè)額外繳費和公民個人繳費實行自愿醫(yī)療保險。
設立基金：根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦公民醫(yī)療保險法》，設立強制醫(yī)療保險基金，其目的是保證俄羅斯公民享有同等的醫(yī)療和藥品幫助的條件，保障公民享受免費醫(yī)療幫助�；鸱譃閮深悾�1、聯(lián)邦強制醫(yī)療保險基金。其主要作用是以對地區(qū)基金撥付補助的形式，對俄羅斯各地區(qū)強制醫(yī)療保險綱要撥款的條件進行平衡。在近幾年聯(lián)邦基金的支出中，85%左右都是用于對地區(qū)基金的補助。2、地區(qū)強制醫(yī)療保險基金。其主要作用是從財力上保證各地區(qū)醫(yī)療保險制度的正常運轉。
基金來源：1、企業(yè)、組織等投保單位繳納的強制性醫(yī)療保險費，費率為本單位工資總額的3.6%，其中0.2%上繳聯(lián)邦基金，3.4%上繳地方基金。被保險者本人繳納工資額的1.8%。2、國家預算撥款。主要用于為兒童、沒有繳費能力的成年公民、退休金領取者和財政預算范圍內就業(yè)人員繳納醫(yī)療保險費。3、從事個體勞動和私人經濟活動的公民繳納的強制醫(yī)療保險費。
交納辦法：1、以雇主身份出現(xiàn)的各類繳款人，每月交納一次，即在領取發(fā)放工資時交納；2、各類從事經營活動的公民，根據(jù)交納個人所得稅的期限，并按計算個人所得稅的`收入基數(shù)交納；3、農戶、農場、北方少數(shù)民族的家族公社，每年交納一次；4、按合同雇用其他公民的自然人，每月5日前交納上個月的繳款；5、政權執(zhí)行機關在每月的25日之前，按不少于有關預算中規(guī)定用于該項目的季度資金總額的1/3，撥付用于無工作居民的強制醫(yī)療保險的繳款。6、殘疾人、退休者創(chuàng)建的企業(yè)和組織或殘疾人、退休者人數(shù)超過50%的企業(yè)和組織可免繳強制醫(yī)療保險金。
管理體制：1、國家醫(yī)療保健管理機關。俄羅斯從改革開始就保留了醫(yī)療保健管理機關。雖然法律沒有明確規(guī)定，但有關資料顯示，國家醫(yī)療保健管理機關的職能是：履行監(jiān)督職能，負責制定和實施諸多有針對性的政府綱要。2、醫(yī)療保險公司。履行承保人的職能，是不受醫(yī)療保健管理機關和醫(yī)療機構支配的獨立經營主體。與作為投保人的企業(yè)和國家管理機關簽訂醫(yī)療保險合同，有權選擇能為被保險人提供醫(yī)療保健服務的醫(yī)療機構，并向醫(yī)療機構支付醫(yī)療費用�？梢源硎鼙Ｈ死鎸︶t(yī)療機構所提供的醫(yī)療服務質量進行檢查和監(jiān)督。3、強制醫(yī)療保險基金會。俄政府原計劃在1992-1993年間完成向醫(yī)療保險制度的過渡。由于在地方受阻和醫(yī)療保險公司發(fā)展緩慢且不平衡，被拖延下來。為了推動強制醫(yī)療保險制度的建立，1993年4月通過了《關于建立聯(lián)邦和地方強制醫(yī)療保險基金會的規(guī)定》。強制醫(yī)療保險基金會和其分支機構被授權不僅可以同醫(yī)療保險公司簽訂醫(yī)療保險合同，而且自己也可以履行承保人的職能，并且在其業(yè)務活動中免征收入稅，而保險公司卻沒有這一優(yōu)惠。其主要職能是負責強制醫(yī)療保險基金的籌集、分配和使用，并監(jiān)督和管理醫(yī)療保險公司和醫(yī)療機構業(yè)務活動。
醫(yī)療待遇：俄羅斯在總體上繼承了前蘇聯(lián)的免費醫(yī)療保健政策，其醫(yī)療保險服務范圍涵蓋了絕大多數(shù)常見病的基本藥品、診療和住院費用。每個參保人在本地區(qū)公立醫(yī)療機構看病時，只需出示醫(yī)療保險卡或告訴其卡號，除個人自付部分藥費外，其他醫(yī)療費由醫(yī)療機構和保險公司結算。此外，政府還鼓勵高收入階層加入自愿性的補充醫(yī)療保險，享受強制醫(yī)療保險之外更好的藥品和診療服務，價格隨行就市。
�。ㄈ⿲嵤┣闆r及存在的主要問題
新的全民醫(yī)療保險制度的實施，在一定程度上緩解了轉軌過程中出現(xiàn)的嚴重社會問題，特別是使老年人、殘疾人、失業(yè)人員等社會低收入群體有了基本醫(yī)療保障。但是，在實施過程中也存在很多矛盾，與預期目標相比，仍有較大差距。
一是資金不足，其預算中有近15億美元的缺口。一方面，雇主們總是想方設法地少繳保險費，通過“紅包”來發(fā)工資，降低繳費基數(shù)；地方財政往往因為沒錢不繳或少繳醫(yī)療保險費，據(jù)俄聯(lián)邦統(tǒng)計委員會資料顯示，國家預算為非就業(yè)居民繳納的強制醫(yī)療保險費只占企業(yè)繳費的31%，而其人口數(shù)量卻是就業(yè)人口的108%。另一方面，由于管理機制和諸多流程上存在缺陷，無論承保人、醫(yī)療機構，還是醫(yī)生都沒有更有效率地利用資金的動力，浪費現(xiàn)象、基金被挪用問題時有發(fā)生。
二是多頭管理，缺乏整體性和規(guī)范性。如在國家醫(yī)療保健管理機關和強制醫(yī)療保險基金會之間，沒有明確劃分職能和授權，在醫(yī)療保險基金會和保險公司之間以及聯(lián)邦基金會和地方基金會之間的關系也沒有理順，各自為政、互相扯皮的現(xiàn)象屢見不鮮，一定程度上影響了醫(yī)療保障事業(yè)的健康發(fā)展。
三是改革效果不明顯，醫(yī)療服務質量和普及程度沒有改善。醫(yī)院看病仍需排隊。醫(yī)院的診斷設備和醫(yī)療設備不足。醫(yī)療保險系統(tǒng)向病人提供的免費藥品逐年減少。如果病人需要作大手術，或進行昂貴的長期治療，就不能指望強制醫(yī)療保險了。
二、捷克醫(yī)療保險基本情況
捷克共和國于1993年1月1日獨立（原與斯洛伐克聯(lián)合），現(xiàn)有人口1020萬，90%以上為捷克族，官方語言為捷克語，主要宗教為天主教。全國現(xiàn)有13個州、76個縣，首都布拉格為直轄市，平均工資為19000克朗（約826美元）/月，最低工資為8000克朗（約348美元）/月。
1991年以前，也是實行福利模式的全民醫(yī)療保健制度。這種體制耗費國家大量預算資金，在轉型后建立的市場經濟體制下難以繼續(xù)維持。在世界銀行等國際機構的參與下，開始構建新的醫(yī)療保障體系。由于先前已經實現(xiàn)了全民免費醫(yī)療，因此，醫(yī)療保障制度改革成為涉及面最廣、難度最大的改革。
1991年捷克通過醫(yī)療保險法，從1993年1月1日起，正式實行全民醫(yī)療保險制度。將原由國家全額撥付醫(yī)療經費改為由個人、單位和國家三方面共同承擔。全民醫(yī)療保險分為強制保險和自愿保險兩種。每個公民必須參加強制性醫(yī)療保險，籌資比例為工資收入的13.5%。其中，雇主繳費為9%，雇員為4.5%。領取養(yǎng)老金者、未成年子女、大中小學生、軍人、失業(yè)者等，由國家支付醫(yī)療保險金。
捷克的醫(yī)療保險政策也比較寬松，就醫(yī)便利，個人負擔較輕。實行家庭醫(yī)生制度，居民可自由選擇家庭醫(yī)生，并形成了由�？漆t(yī)院、社區(qū)醫(yī)院和私人診所組成的醫(yī)療服務網(wǎng)絡。藥品價格由各方代表談判確定，藥品按分類總有一種屬于免費，其他加收一定費用。參保人員就醫(yī)除藥品、牙科、特殊手術等個人需自付一定費用外，個人幾乎不用再付錢。因此，濫用現(xiàn)象比較嚴重。國民年人均就醫(yī)14次，有的地區(qū)高達20次，是歐盟國家平均次數(shù)的一倍。醫(yī)�；鹈磕曛С�50億美元，其中藥品費用占四分之一，據(jù)估計約有2.5億美元的藥品被白白浪費。
為了解決這些問題，捷克政府采取了一系列措施，如提高個人門診醫(yī)藥費負擔比例，對OTC藥品及牙科費用等不予報銷�？刂漆t(yī)療機構的總量及床位總數(shù)，減少公立醫(yī)院的醫(yī)務人員數(shù)量，以降低服務成本。降低政府對醫(yī)療機構的補貼，逐步實現(xiàn)不再給保險公司、醫(yī)療機構資助等。
與此同時，為了保障參保人員的權益，2004年規(guī)定每個公民每年需交納2000克朗（約87美元）作為醫(yī)療福利基金，在生病時可以享受有關藥品費、處方費、門診費及住院費用等各項醫(yī)療開支的政府補貼。18歲以下的未成年人和社會救濟人員可以申請該基金的返還。
根據(jù)國家醫(yī)療保險法，捷克現(xiàn)有9家醫(yī)療保險公司具體經辦醫(yī)療保險業(yè)務，其中最大的一家參保人數(shù)占60%。保險公司與�？漆t(yī)院、社區(qū)醫(yī)院和私人診所簽定協(xié)議，按有關規(guī)定支付醫(yī)療費用。支付標準由政府、保險公司、醫(yī)療機構、參保人員等各方代表共同商定。2004年加入歐盟后，又成立了國外醫(yī)療保險中心，按照歐盟有關法律，代表9家醫(yī)療保險公司負責其參保人在歐盟其他國家發(fā)生的醫(yī)療費用賠付，同時，開展相關業(yè)務咨詢。
三、兩國醫(yī)療保險制度對我們的啟示
俄羅斯、捷克的醫(yī)療保障制度改革有關相同的背景和相擬的政策措施，都在艱難地履行著全民醫(yī)療保健的歷史承諾。研究和借鑒這些轉軌國家的經驗教訓，有助于我們在下一步的完善城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度中少走彎路。
�。ㄒ唬┑退狡鸩�，逐步建立健全與我國生產力發(fā)展水平相適應的醫(yī)療保障制度
社會保險的福利剛性特點告誡我們，醫(yī)療保險待遇水平一旦上去了，很難再降下來，俄羅斯、捷克的歷史經驗再一次說明了這一點。由于改革前兩國已經實行了免費醫(yī)療制度，改革后，雖然在籌資機制、管理體制等方面做了重大變革，但在醫(yī)療待遇上仍然延續(xù)著近乎免費的政策。這種較高的福利待遇允諾，使得人們節(jié)約意識談薄，依賴思想嚴重，浪費現(xiàn)象普遍，醫(yī)療資源利用率降低，加重了兩國政府經濟負擔。2006年，俄羅斯聯(lián)邦預算衛(wèi)生經費高達1310億盧布（約50億美元），比2005年增長了83%。捷克醫(yī)療保險基金連年超支，不足部分由中央政府和地方政府給予補貼，國家對醫(yī)療保險的投入年均增長6%。我國是發(fā)展中國家，生產力水平不高，地區(qū)間社會、經濟發(fā)展差異較大，基本醫(yī)療保障水平一定要堅持適度原則，與國家、單位、個人等各方面的承受能力相適應，不可能太理想化。但同時，應確實體現(xiàn)基本保障的原則，提高醫(yī)療服務的可及性。俄羅斯、捷克對醫(yī)療保險最基本藥品和基本診療、手術等實行免費，使得窮人生病也能看得起、治得了，值得我們借鑒。有條件的人，在基本保障之外，可以通過個人自付一定費用或參加補充性醫(yī)療保險得到更多更好的醫(yī)療服務。目前，在我國要從實際出發(fā)，著力推進符合中國國情的、有中國特色的基本醫(yī)療保險制度建設，重點解決群眾最關心、最迫切、最現(xiàn)實的看病難、看病貴問題，在此基礎上，逐步形成以基本醫(yī)療保險制度為核心、以其他保障方式為補充的多層次的醫(yī)療保障體系。
�。ǘ┮詽u進方式，加快實現(xiàn)醫(yī)療保障制度全覆蓋
醫(yī)療保障是每個公民的基本權益。從根本上說，國家強制性醫(yī)療保險應惠及所有社會成員，雖然實施起來需要一個過程，但時間不能太長。俄羅斯、捷克先后于1991年通過強制性醫(yī)療保險法，并在隨后的幾年內就實行了全民醫(yī)療保險。只要是本國公民，必須參加醫(yī)療保險，既使是外國公民，只要在當?shù)毓ぷ骰驅W習、按規(guī)定交納醫(yī)療保險費后，都能享受到一樣的醫(yī)療保險待遇。東歐劇變后，在經濟、社會轉型期，在最艱難的時候，兩國之所以能夠保持社會的相對穩(wěn)定，全民醫(yī)療保險不能不說是發(fā)揮了重要作用。我國醫(yī)療保險制度改革也是從上世紀九十年代初開始的，適應國有企業(yè)改革的需要，醫(yī)療保險制度改革首先從城鎮(zhèn)職工公費、勞保醫(yī)療起步，經過十多年的努力，基本醫(yī)療保險覆蓋面不斷擴大，制度適用范圍從國有單位擴大到了非公經濟組織，從正規(guī)就業(yè)人員擴大到了靈活就業(yè)人員，從城鎮(zhèn)從業(yè)人員擴大到了農民工，較好地保障了參保人員的基本醫(yī)療需要，促進了經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。但從總體來說，覆蓋面還比較窄，在制度覆蓋范圍內還有不少困難企業(yè)職工及退休人員因為缺乏繳費能力難以參加醫(yī)療保險；在制度覆蓋范圍外，還有相當多的城鎮(zhèn)非就業(yè)人口沒有制度安排。醫(yī)療保障制度改革任重而道遠。下一步，我們要堅定醫(yī)療保障制度改革的方向不動搖，抓緊研究完善城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度，積極探索符合民意、適合社會各類人群的醫(yī)療保障方式，爭取早日實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保障的目標。
�。ㄈ┟鞔_政府責任，抓緊建立和完善醫(yī)療保障財政支持機制
建立和實施醫(yī)療保障制度，促進人民身體健康是絕大多數(shù)國家的社會經濟目標之一，雖然扮演的角色不同，發(fā)揮的作用不同，但各級政府都在不同程度地承擔著相應的責任。俄羅斯、捷克兩國政府在全民醫(yī)療保險制度建設中發(fā)揮了非常重要的作用。特別是對老年人、殘疾人、失業(yè)人員、學生、兒童等，通過財政預算撥款，由政府幫助其繳費參保，保障了這些人員醫(yī)療保障權益的落實，促進了社會安定。目前，在我國醫(yī)療保險制度建設中，也非常需要建立積極的財政支持機制。特別是對國有困難企業(yè)職工及退休人員，政府應當承擔歷史責任，幫助解決參保資金，將這部分人員納入醫(yī)療保險統(tǒng)一管理；對社會低保人員、老年人、學生兒童等缺乏繳費能力的人群，國家應當建立財政支持機制，積極引導或幫助其參保，使他們也能分享社會發(fā)展成果，促進身心健康，保證社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。
�。ㄋ模┘涌炝⒎ǎ龠M醫(yī)療保障事業(yè)健康發(fā)展
俄羅斯、捷克的醫(yī)療保險制度改革都是立法先行，有力地保障了全民醫(yī)療保險制度的強制實施。我國自1998年發(fā)布《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》至今已經8個年頭了，在制度安排上，有些規(guī)定已經不適應新的形勢發(fā)展需要；在工作推動中，也缺乏法律的權威性和強制性，一定程度上影響了醫(yī)療保險制度改革的順利進行。隨著改革的不斷深入，需要加快立法進程，對經過實踐證明符合我國國情以及與社會經濟發(fā)展相適應的醫(yī)療保險制度基本框架、基本原則和主要政策，應當以法律的形式固定下來，明確各方的權利與義務，建立有效的醫(yī)療保險監(jiān)督與協(xié)調機制，通過相關法律體系的支撐，確保醫(yī)療保險制度的強制實行，依法維護廣大人民群眾的基本醫(yī)療保障權益。
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