地方社保如何入市「解讀」
《全國社會(huì)保障基金條例》已經(jīng)2016年2月3日國務(wù)院第122次常務(wù)會(huì)議通過，現(xiàn)予公布，自2016年5月1日起施行。
3月28日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第667號(hào)國務(wù)院令，公布《全國社會(huì)保障基金條例》(下稱《條例》)，自2016年5月1日起施行。這是全國社�；鹱猿闪⒁詠�，首次以國務(wù)院條例級(jí)別明確其性質(zhì)、定位、投資運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容。
“這表明，掌管著近2萬億元資產(chǎn)的全國社保基金理事會(huì)終于可以有法可依地運(yùn)營(yíng)人民的‘養(yǎng)命錢’。”3月30日，中國養(yǎng)老金融50人論壇特邀成員孫博接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)稱，很多人將《條例》的出臺(tái)與養(yǎng)老金入市畫等號(hào)，實(shí)際上是錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，只能說，它為醫(yī)保、失業(yè)等相對(duì)有結(jié)余的社�；鸬牧飨蛄粝铝艘粋�(gè)想象空間。
但《條例》中提到的金融分業(yè)監(jiān)管問題，卻讓金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)提上了日程，由此，“大金融監(jiān)管模式”也愈發(fā)清晰。
遲到16年的立法
2000 年8月，為了應(yīng)對(duì)老齡化帶來的養(yǎng)老金支付缺口，國務(wù)院決定建立“全國社�；�”，并設(shè)立“全國社�；鹄硎聲�(huì)”。作為國家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金，資金來源主要由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益等資金構(gòu)成，這筆錢雖然并非由老百姓直接參與，但確是老百姓的“養(yǎng)命錢”。
基金成立的第二年，2001年12月13日，財(cái)政部和勞動(dòng)保障部公布了《全國社�；鹜顿Y管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，但立法層次過低，一直是社�；鸸芾砩系囊淮笕焙丁Ｓ绕涫请S著基金規(guī)模的擴(kuò)大，投資風(fēng)險(xiǎn)也在逐步增加，最終，在2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之后，全國社�；鹆⒎ㄌ嵘狭苏淖h事日程。
2012 年8月，全國社�；鹄硎聲�(huì)、財(cái)政部、人社部根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，起草了《全國社會(huì)保障基金條例(草案送審稿)》，報(bào)請(qǐng)國務(wù)院審議，并于 2014年11月向社會(huì)公開征求意見。據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》記者了解，在過去的3年半時(shí)間里，國務(wù)院法制辦征求了27個(gè)中央單位和31個(gè)省級(jí)人民政府的意見，并于2014年11月向社會(huì)公開征求意見。如今，終將實(shí)施。
“與此前一直執(zhí)行的《暫行辦法》相比，《條例》增加了一項(xiàng)重要內(nèi)容，即經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，理事會(huì)可以接受省級(jí)人民政府的委托管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，也即‘地方社保’，雖然之前也有接受地方社保的先例，但大都是一事一議、無章可尋。”孫博表示，《條例》的出臺(tái)使其有了法律依據(jù)，使得以后的相關(guān)行為更加常規(guī)化和制度化。
地方社�；鹞型顿Y，廣東省首開先河。2012年3月，全國社�；鹄硎聲�(huì)接受廣東省政府委托，投資運(yùn)營(yíng)廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元。此后的2015年7月，山東省確定將1000億元職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金委托全國社保基金理事會(huì)投資運(yùn)作。
“此《條例》是從國家最高行政機(jī)關(guān)意志出發(fā)規(guī)范全國社�；鸸芾磉\(yùn)營(yíng)，將進(jìn)一步提升基金籌集和使用方案上的審慎性，投資運(yùn)作的穩(wěn)健性，更利于實(shí)現(xiàn)資金保值增值。”3月30日，一位業(yè)內(nèi)人士接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)稱，他們正在申請(qǐng)和籌備建立養(yǎng)老保險(xiǎn)公司，有望參與相關(guān)社保基金的運(yùn)作。
不過，上述業(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)，《條例》從性質(zhì)、定位、投資運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督、法律責(zé)任等方面對(duì)全國社保基金做了框架性的界定，目的在于規(guī)范其管理運(yùn)營(yíng)，加強(qiáng)監(jiān)督，并未涉及養(yǎng)老金入市的內(nèi)容，未來養(yǎng)老金市場(chǎng)化啟動(dòng)以后，會(huì)按照2015年國務(wù)院印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》來運(yùn)作。
倒逼“超級(jí)金融監(jiān)管”
相對(duì)于此前的《暫行辦法》，《條例》在立法層次、立法內(nèi)容以及其他社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)范運(yùn)營(yíng)上均做了明確的規(guī)定，政策較此前確有突破，但有些細(xì)則并未確定下來。
“此《條例》需要進(jìn)一步確認(rèn)兩個(gè)方面的問題：一是國有資本劃撥的問題，《條例》已將劃撥國有資本正式寫入其中，說明這已經(jīng)成為今后我國明晰的全國社保基金來源之一;但大家都知道，全國社�；鹬饕怯糜谌丝诶淆g化高峰時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障的補(bǔ)充，但人口老齡化到底在什么時(shí)候?屆時(shí)到底需要多少錢?國有資產(chǎn)到底應(yīng)該劃撥多少?只有做到心中有數(shù)，才能確定國有資產(chǎn)的劃撥依據(jù);二是金融分業(yè)監(jiān)管的問題，從目前看，全國社�；鹄硎聲�(huì)的行政監(jiān)管是人社部和財(cái)政部，投資管理人是證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)需要監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整與之適應(yīng)，這方面的問題需要理順。”孫博認(rèn)為，《條例》只給出了一個(gè)大的政策框架，這些問題都亟待細(xì)則。
混業(yè)經(jīng)營(yíng)是指銀行、證券、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)互相滲透、交叉，目前已成為國際金融業(yè)發(fā)展的趨向。同樣，我國的金融市場(chǎng)快速發(fā)展、跨業(yè)經(jīng)營(yíng)也成為了一種常態(tài)，比如，保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)有關(guān)保險(xiǎn)公司運(yùn)用保險(xiǎn)基金投資于證券市場(chǎng)的'規(guī)定，各金融機(jī)構(gòu)在“銀證合作”、“銀保合作”、“證保合作”等名義下從事一系列交叉業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。
在這種常態(tài)下，尚處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的框架確實(shí)容易出現(xiàn)監(jiān)管套利、監(jiān)管真空和不同監(jiān)管部門存在沖突等問題，最終導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加大、政策調(diào)控失效。
其實(shí)，從2006年開始，中國政府?dāng)M推出一個(gè)凌駕于“一行三會(huì)”之上的超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策動(dòng)議就從來沒有停止過，2015年則達(dá)到一個(gè)頂峰，當(dāng)年，全國人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿就曾建議，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候由國務(wù)院總理或者是主管金融的副總理來擔(dān)任由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議的主席，將成員單位同時(shí)擴(kuò)大到國家發(fā)改委和財(cái)政部，待條件成熟之后，建議把“一行三會(huì)”合并，設(shè)立中國金融監(jiān)督管理委員會(huì)或者是隸屬國務(wù)院金融監(jiān)督管理總局，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的統(tǒng)一綜合監(jiān)管。
在今年的全國兩會(huì)上，也有多位代表委員提出了“組建統(tǒng)一的金融監(jiān)管委員會(huì)”的方案。有未經(jīng)證實(shí)的消息稱，我國確實(shí)針對(duì)合并證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)與銀監(jiān)會(huì)成為單一監(jiān)管委員會(huì)進(jìn)行過討論，有意打造一個(gè)超級(jí)金融監(jiān)管時(shí)代。