全國(guó)社會(huì)保障基金條例發(fā)布 5月1日起施行
為了應(yīng)對(duì)老齡化帶來的養(yǎng)老金支付缺口，國(guó)務(wù)院于2000年8月決定建立“全國(guó)社會(huì)保障基金”，并設(shè)立“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”。全國(guó)社�；饛呢�(cái)政撥款200億元起步，到2014年末全國(guó)社�；鹄硎聲�(huì)管理的資產(chǎn)總額已達(dá)15356億元。
全國(guó)社�；饘儆�“國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備錢”，由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益等資金構(gòu)成，與由用人單位、個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成的社會(huì)保險(xiǎn)基金是不同的。雖然不是老百姓自己交的錢，但仍堪稱民生領(lǐng)域的“定心丸”。
隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大，投資風(fēng)險(xiǎn)也在逐步增加。2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之后，全國(guó)社�；鹆⒎ㄌ嵘狭苏淖h事日程。
2012年8月，全國(guó)社�；鹄硎聲�(huì)、財(cái)政部、人社部在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，起草了《全國(guó)社會(huì)保障基金條例(草案送審稿)》，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。在過去的3年半間，國(guó)務(wù)院法制辦征求了27個(gè)中央單位以及31個(gè)省級(jí)人民政府的意見，還于2014年11月向社會(huì)公開征求意見。
此次遞交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的草案是在征求意見稿的基礎(chǔ)上修訂的。草案規(guī)定，全國(guó)社保基金由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益等資金構(gòu)成，用于補(bǔ)充和調(diào)劑人口老齡化高峰時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保支出，并明確了基金投資運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)管理等制度，強(qiáng)化了審計(jì)、公開等監(jiān)管措施。
楊燕綏表示，草案在立法層次、立法內(nèi)容、全國(guó)社�；鹄硎聲�(huì)定位、帶動(dòng)全國(guó)社保基金以及其他社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)范運(yùn)營(yíng)上做了明確的規(guī)定。
立法層次過低一直是社�；鸸芾砩系囊淮笕焙丁�2001年以來，全國(guó)社保基金管理依據(jù)只是《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》這一財(cái)政部、人社部聯(lián)合頒布的部門規(guī)章。
楊燕綏說，《社會(huì)保險(xiǎn)法》里“專門有一條稱要建立全國(guó)社會(huì)保障基金”，草案出臺(tái)之后就表明全國(guó)社�；鸬墓芾砼c《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)現(xiàn)了對(duì)接。
從此前公布的征求意見稿來看，條例的內(nèi)容主要包括明確全國(guó)社�；鸬男再|(zhì)、用途和來源，基金的管理運(yùn)營(yíng)，對(duì)基金的監(jiān)督和法律責(zé)任等。
楊燕綏表示，與過去的基金管理辦法只是著眼于基金運(yùn)行不同，此次草案規(guī)定了全國(guó)社保基金從籌資、運(yùn)行再到支出一整套完整的工作計(jì)劃，尤其是第一次明確提出了支出的條件，這對(duì)于未來應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金的缺口大有好處。
草案稱，全國(guó)社�；鹗菄�(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，專門用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)保障基金儲(chǔ)備和支出需要，擬訂全國(guó)社會(huì)保障基金的籌集和支取方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行。
楊燕綏還表示，草案也對(duì)全國(guó)社�；鹄硎聲�(huì)自身的改革提出了要求。現(xiàn)在的社�；鹄硎聲�(huì)既是管理機(jī)構(gòu)又是投資機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部設(shè)有專門的投資部門。但草案并沒有賦予全國(guó)社保基金理事會(huì)直接投資的職能。她認(rèn)為，條例出臺(tái)之后全國(guó)社�；鹄硎聲�(huì)的投資機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立。
官方數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)社會(huì)保障基金的規(guī)模約為1.6萬億元，按照此前暫行條例中規(guī)定，劃入社會(huì)保障基金的貨幣資產(chǎn)的投資占比中證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%計(jì)算，未來預(yù)計(jì)將有約6400億元的社會(huì)保障基金可以入市。
對(duì)于全國(guó)社會(huì)保障基金有望“入市”的預(yù)期，市場(chǎng)人士分析，從過去200年投資經(jīng)驗(yàn)看，股票投資收益比固定收益類高出3至5個(gè)百分點(diǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)和收益平衡的基礎(chǔ)下，投資股市是一個(gè)可選方向。
股市投資不超過40%
在股市動(dòng)蕩的當(dāng)下，社會(huì)保障基金究竟有多少可以入市，這是目前公眾所關(guān)心的問題。
查閱上述《條例》，對(duì)于比例問題其表述是“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的`比例”。《條例》規(guī)定，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的比例在境內(nèi)外市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)基金，合理配置經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn);要制定風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制辦法。
對(duì)此，參與過多次決策層調(diào)研社�；鸬闹袊�(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華認(rèn)為，5月1日將要實(shí)施的《條例》，相比以前的暫行管理?xiàng)l例，在行政職能上提高了權(quán)威性，但卻保留了一定的靈活性。“因?yàn)樾薷臈l例的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于暫行辦法，需要經(jīng)過很多程序，現(xiàn)在的表述更靈活。”
那么國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的比例究竟是多少呢?
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者獲悉，2001年由財(cái)政部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，劃入社�；鸬呢泿刨Y產(chǎn)的投資，按成本計(jì)算，應(yīng)符合下列規(guī)定，銀行存款和國(guó)債投資的比例不得低于50%。企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%。證券投資基金、股票投資的比例不得高于 40%。
在這個(gè)暫行辦法中，社會(huì)保障基金投資股市、證券的比例明確規(guī)定不得高于40%。然而，公開資料顯示，在此后的改革中，對(duì)于比例的表述沒有過多涉及。
2012年8月，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，將起草的《全國(guó)社會(huì)保障基金條例(草案送審稿)》報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。
2016年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第667號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，將于今年5月1日起施行。這是全國(guó)社會(huì)保障基金自2000年設(shè)立以來，首次以國(guó)務(wù)院條例級(jí)別明確其性質(zhì)、定位、投資運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督、法律責(zé)任等。
一位從事社會(huì)保障基金工作多年的人士表示，目前從公開渠道看，社會(huì)保障基金投資方式基本維持在剛設(shè)立之初的項(xiàng)目上，對(duì)于投資股市的比例應(yīng)該還是40%的限制，因?yàn)椴煌谄渌顿Y方式，社會(huì)保障基金首先要考慮安全性，考慮投資和收益匹配程度。
粗略計(jì)算，在其他投資不變的情況下，未來社會(huì)保障基金預(yù)計(jì)約有6400億元投資入市，市場(chǎng)普遍認(rèn)為這對(duì)股市將起到提振作用。
補(bǔ)充養(yǎng)老金細(xì)則待出
股市投資收益高成為吸引社會(huì)保障基金的一個(gè)因素。
數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國(guó)社�；鹜顿Y收益總額為2287.04億元，收益率高達(dá)15.14%，這個(gè)收益率超過了銀行、保險(xiǎn)等金融行業(yè)的收益率。
不僅如此，截至去年年底，全國(guó)社會(huì)保障基金已由設(shè)立之初的200億元發(fā)展到接近1.6萬億元，累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均收益率為8.82%，超同期年均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。
在經(jīng)濟(jì)下行周期，社會(huì)保障基金投資的保值增值功能至關(guān)重要，而作為國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑也在此次《條例》中有所闡述。
社科院世界社保研究中心的副秘書長(zhǎng)齊傳鈞在受訪時(shí)指出，“人口老齡化高峰時(shí)期”到底如何量化，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨何種情況時(shí)可以啟動(dòng)，使用全國(guó)社會(huì)保障基金以及全國(guó)社會(huì)保障基金可以用作補(bǔ)充、調(diào)劑的規(guī)模、頻率等內(nèi)容目前都還沒有具體細(xì)則。
在他看來，這些內(nèi)容在此次的《條例》中并沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。“未來這些指標(biāo)仍需進(jìn)一步討論，包括調(diào)整依據(jù)、幅度、來源等細(xì)節(jié)，只有這樣才能真正發(fā)揮社會(huì)保障基金的作用。”
記者了解到，相比社會(huì)保障基金1.6萬億元的規(guī)模，目前養(yǎng)老金的結(jié)余已經(jīng)達(dá)到3.6萬億元，長(zhǎng)期以來，由于受到“養(yǎng)老金不能入股市”限制，養(yǎng)老金投資運(yùn)行方案也一直未成形。
去年6月份，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門起草了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》。根據(jù)辦法，養(yǎng)老基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%。
對(duì)此，汪德華表示，目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要集中在縣一級(jí)，全部收集起來難度較大，未來需要統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老金投資方案和社會(huì)保障基金的補(bǔ)充細(xì)則。
民生證券的一份報(bào)告認(rèn)為，短期來看，養(yǎng)老基金入市對(duì)市場(chǎng)的提振作用大于實(shí)質(zhì)，養(yǎng)老基金入市是個(gè)長(zhǎng)期推進(jìn)過程，增量資金短期內(nèi)仍難兌現(xiàn);長(zhǎng)期來看，增量資金效應(yīng)利好股市，養(yǎng)老險(xiǎn)金作為長(zhǎng)期資金，配置周期長(zhǎng)，將有利于減少股市波動(dòng)。
兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)答記者問時(shí)坦言，從全面長(zhǎng)期來看，中國(guó)政府對(duì)中國(guó)公民保證養(yǎng)老金發(fā)放是沒有問題的。“去年養(yǎng)老保險(xiǎn)收支節(jié)余3400多億元，累計(jì)節(jié)余34000多億元，加上社會(huì)保障基金儲(chǔ)備16000億元，以及劃撥國(guó)有資產(chǎn)來充實(shí)養(yǎng)老基金等措施，未來老有所養(yǎng)絕不是一句空話。”
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