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淺談社保體系的并軌改革制度
老有所養(yǎng)是大家的期盼，養(yǎng)老保險制度改革也被社會各界所關(guān)注。為什么要改革退休制度為社會養(yǎng)老保險制度，在這個過程中有哪些困惑，以及如何推進改革，如何構(gòu)建公平可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障體系，這些都是我們需要探討的問題。
改退休制為社會養(yǎng)老保險制
改革退休制度為社會養(yǎng)老保險制度，首先是由單位保障到社會保障的需要，其次是實現(xiàn)制度公平的需要。什么是退休制度呢?工作期間不繳費，達到退休年齡之后，由單位來發(fā)放退休待遇。如果說你這個單位是財政撥款的，那么就是財政預(yù)算，如果是差額撥款，那么有一部分是財政撥款，有一部分是單位籌措。比如說你這個單位退休的人比較多，那要發(fā)的退休金也會比較多，壓力也會比較大。單位的情況千差萬別，有些單位未必有這么充足的經(jīng)費和資金，那么養(yǎng)老金的發(fā)放就存在風險，也就是說你這個單位要自保有時候就力不從心。我們改革退休制度為社會養(yǎng)老保險制度，也就是說由單位保障走向社會保障，緩解經(jīng)費不平衡的風險。
什么是社會保險制度呢?這些單位都要繳費，形成了養(yǎng)老基金，職工到了退休年齡，不再是從單位領(lǐng)錢了，而是通過社會保險基金來發(fā)放養(yǎng)老金。這樣就實現(xiàn)了社會共濟，就實現(xiàn)了風險共擔，使保障更加充分，更具有可持續(xù)性。
當前我們對退休制度、養(yǎng)老制度存在各種垢病。退休制度不繳費，養(yǎng)老保險制度要繳費，兩者之間的待遇還有一定的差距。在這樣的情況下，確確實實我們應(yīng)該反思。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革，從人社部的文件來看1992年就開始搞試點了，也一直在推進。當前來看，全國機關(guān)事業(yè)單位的工作人員大概是4000萬，事業(yè)單位大概3000萬，機關(guān)單位不到1000萬。根據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在大概有2/3已經(jīng)實行了繳費，上海和廣東也有一些機關(guān)事業(yè)單位在繳費。迄今我們?nèi)匀贿�有一部分實行退休制度。為了建立公平可持續(xù)的社會保障制度，就需要逐步地統(tǒng)一制度。根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》，職工都應(yīng)當參加社會保險，職工就包括機關(guān)事業(yè)單位的職工。不論是政府的工作報告，還是黨的報告都講到要推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。實行制度公平，這已經(jīng)不是學術(shù)的探討，而是現(xiàn)行的政策。在這個過程中，確確實實也涉及到利益的調(diào)整。
養(yǎng)老制度改革中的困惑
我們知道退休制度是不繳費的，社會保險制度是要繳費的，由不繳費到繳費，單位是不是會吃虧呢?退休制度是在職期間不繳費，退休人員的退休金是由單位發(fā)放。也就是說最后這些人的退休金是單位支付的，這個成本是單位負擔的。但是實行社會保險制度之后，根據(jù)在職職工的工資總和按照地方比例進行繳費。改革養(yǎng)老保險制度就是為了通過提高規(guī)模效應(yīng)，通過大家繳費化解風險。
改革退休制度，不是為了要降低機關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休金待遇。我們的政策導向是通過改革，使每一個參保人員、每一個工作人員有更加充分可持續(xù)的保障。我們反對隨意提高待遇，也反對隨意地降低待遇。就現(xiàn)行試點的政策來看，盡管機關(guān)的試點辦法還沒有出來，事業(yè)單位已經(jīng)開始試點，廣東省就是試點之一。
改革不是要消除企業(yè)職工養(yǎng)老金與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇的差距。反對隨意擴大差距，但不是說沒有差距，差距是客觀存在的。機關(guān)事業(yè)單位參加社會保險制度，待遇的高低取決于你的繳費時間長短和繳費水平的高低。繳費時間長短、繳費額度大小不一樣，待遇肯定不一樣。中國作為一個發(fā)展中國家，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，各個方面的收入差距還很大，這樣的情況下繳費水平肯定不能按照一個標準來要求。收入的二元結(jié)構(gòu)，決定了不同群體的待遇肯定有一定的差距。改革不是消滅差距，而是使這個差距較為合理。社會保險有一定的社會再分配功能，應(yīng)當向弱勢群體傾斜，二次分配、養(yǎng)老金的分配不能拉大差距。所謂拉大差距就是不能比初次分配的差距更大，如果比初次分配的差距還大，那么這個制度是失敗的。
還有人說現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險存在基金缺口，加入社會養(yǎng)老保險制度不安全，這是不符合實際的。根據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，全國職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)存數(shù)額是2.5萬億。這是一個很大的數(shù)啊，全國財政收入大概也就是十幾萬億，2.5萬億相當于1/5的全國財政收入。我曾經(jīng)參加2012年全國審計署專題報告會，根據(jù)審計署的審計，這筆錢沒有挪用。從全國總體而言，我們是夠發(fā)養(yǎng)老金了。但職工養(yǎng)老保險是地區(qū)性的統(tǒng)籌，養(yǎng)老金收支區(qū)域是一個小的范圍，所以局部有些地區(qū)就可能出現(xiàn)缺口。2009年，基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。盡管有些地區(qū)不是很到位，是調(diào)劑基金辦法，但也有一定的調(diào)劑功能。如果某個地方當期收的不夠當期發(fā)，可以通過省一級的調(diào)劑基金來彌補缺口資金。如果調(diào)劑基金不夠的話將由中央財政或者各級財政轉(zhuǎn)移支付，確保養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。也就是說全國是有結(jié)余的，但是局部地區(qū)可能存在缺口。
因為人口老齡化加劇，我們確實也要未雨綢繆。截至2013年，65歲以上的人口大概是在10%以上，已經(jīng)進入老齡化階段。那么我們?nèi)绾螒?yīng)對老齡化帶來的養(yǎng)老金支付壓力呢?首先就是全國社會保障基金會理事會有一萬億左右的資金，作為戰(zhàn)略儲備資金，一旦養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口可以由該基金進行彌補。另外我們要逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，這筆錢也要逐步形成積累，以便存錢養(yǎng)老。對職工基本養(yǎng)老保險基金是否有缺口而言，應(yīng)當這樣認識，當期來看我們是不存在缺口的，長期來看我們可能有一定的支付壓力，但是也采取了一定的應(yīng)當對措施，應(yīng)該說這個制度還是有一定保障的。
過去相當長的時期，我們的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移不暢，或者說在國家層面上沒有辦法轉(zhuǎn)移。但從2009年國辦發(fā)66號文件《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的暫行辦法》發(fā)布實施以來，職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)在制度上已經(jīng)有保障。你走到哪兒養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)到哪兒，這是政策目標。個人賬戶可以一塊轉(zhuǎn)走。當然統(tǒng)籌基金也給你轉(zhuǎn)一定的比例，12%的資金是隨人走的。為什么交20%，轉(zhuǎn)12%?這是考慮到地區(qū)之間基金的平衡。各地繳費的比例不一樣，有的地方繳費15%，有的地方繳費18%，有的地方繳費20%，所以到底按照多少來轉(zhuǎn)很難說。12%有一個全國的考量，全國就按照一個比較低的來轉(zhuǎn)。有戶籍優(yōu)先，從后從長兩個原則。當然在執(zhí)行中還存在中各種各樣的問題，我們還要完善辦法，規(guī)范流程。同樣居民養(yǎng)老其實也是可以轉(zhuǎn)移的。今年2月份國務(wù)院下發(fā)文件，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險辦法，還有相關(guān)部門下發(fā)了實施城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接的辦法，都是解決轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的。
實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度并軌
制度并軌涉及到將機關(guān)事業(yè)退休制度改革為養(yǎng)老保險制度，以及將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。在并軌改革中應(yīng)堅持三方面的改革取向：
首先要構(gòu)建“職工+居民”的養(yǎng)老保險制度框架。職工基本養(yǎng)老保險制度，應(yīng)當包括各類職工，包括企業(yè)職工、事業(yè)職工，機關(guān)事業(yè)單位的各類工作人員，都應(yīng)該納入職工框架，實現(xiàn)制度統(tǒng)一、實現(xiàn)制度公平。2014年2月份國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于建立統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險制度，未來居民基本養(yǎng)老是一個不分城鄉(xiāng)的制度。把各種紛繁復雜的養(yǎng)老制度，整合為兩個制度，比較簡明，轉(zhuǎn)接起來也容易。受制于區(qū)域發(fā)展水平，我們現(xiàn)在想搞成一元化的養(yǎng)老制度是力有不逮的。當前來看，在相當長的歷史時期，我們的基本養(yǎng)老制度就是“職工+居民”的制度框架。職工和職工之間可以銜接，居民和居民之間可以銜接，職工和居民之間也可以銜接，這是我們未來改革的目標。
這里涉及到兩個并軌。第一個并軌是退休制度和養(yǎng)老保險制度的并軌，第二是城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度的并軌。第一個并軌矛盾比較大，難度也比較大。第二個并軌則不會有太大的矛盾，也不可能有太多的阻力。
對機關(guān)事業(yè)單位退休職工和企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌而言，要堅持劃清時點、新老有別的原則。所謂新老有別，就是老人有選擇權(quán)，既可以選擇留在老制度，也可以選擇進入新制度。新進入的公務(wù)員，新進入事業(yè)單位的工作人員，這些人的權(quán)益也應(yīng)當?shù)玫较鄳?yīng)保障。我們的改革是為了使各類工作人員應(yīng)當有更加充分可持續(xù)的保障，新加入的這批工作人員的待遇也應(yīng)該得到相應(yīng)的保障，而不能盲目地降低。
構(gòu)建公平可持續(xù)的保障體系
什么是公平的養(yǎng)老保障體系?可能有不同的理解。公平的養(yǎng)老保險制度就是人人待遇一樣嗎?我認為這不一定，人人待遇都一樣的制度可能就是平均主義，沒準可能就是不公平的制度。公平的制度并不意味著人人待遇相等，人人待遇都相等的制度并不一定是公平的制度。養(yǎng)老保險制度的公平在于權(quán)利公平，在于標準的公平�；攫B(yǎng)老保險制度人人都可以參加，工薪勞動者人人都可以參加。不論是當?shù)厝诉�是外地人、不論是機關(guān)工作人員還是企業(yè)工作人員，無論你有沒有當?shù)貞艨�，都可以享有職工養(yǎng)老保險相應(yīng)待遇的權(quán)利，沒有厚此薄彼，這就是權(quán)利公平。標準公平是指最后養(yǎng)老金待遇的高低取決于繳費。不論是機關(guān)工作人員、事業(yè)單位還是企業(yè)，不論是農(nóng)村戶籍還是城鎮(zhèn)戶籍，養(yǎng)老待遇都是按照你的繳費作為計算待遇的統(tǒng)一標準。
可持續(xù)的理解有兩方面，一是基金來源可持續(xù)，二是待遇水平可持續(xù)�，F(xiàn)在有一種誤區(qū)，認為可持續(xù)就是錢夠發(fā)，基金沒有缺口�？梢粋�人一月領(lǐng)20塊錢的養(yǎng)老金，基金是可持續(xù)的，但是有保障嗎?我們說的可持續(xù)，這個錢要保障基本生活。養(yǎng)老保險制度是要保障基本生活的，能保障基本生活就是可持續(xù)，沒有基本生活保障就是不可持續(xù)。當然我們的水平要適中，不能過高也不能過低，這些都要進行一定的測算。待遇�；荆鹂沙惺�，這就是我們可持續(xù)的基本判斷。所謂基金可承受，有這個繳費能力，當然也包括政府的補貼，所以說這就是可持續(xù)。
要構(gòu)建遠期的多支柱的養(yǎng)老保障體系，正確處理政府與市場、基本與補充、保險與保障、中央與地方的關(guān)系，建立“政府與市場分責、基本與補充結(jié)合、公平與效率并重”的多支柱的養(yǎng)老保障體系。
第一支柱是面向全體國民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，體現(xiàn)普惠與公平。居民養(yǎng)老保險制度是個人繳費、政府補貼、由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶組成的制度，未來應(yīng)將這個制度推向全體國民，職工也要納入到這個制度。在參加職工養(yǎng)老保險制度的同時，就即時進入了國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，可以通過系統(tǒng)進行自動的換算。為什么要建立這樣的一個面向全體國民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度呢?關(guān)鍵就是要體現(xiàn)公平。政府的財政收入取之于民用之于民、保障民生惠及民生，未來就要逐步體現(xiàn)在國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金這一塊。
第二支柱是面向職工及其他從業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險制度，體現(xiàn)公平與效率的結(jié)合。既要面向職工，又要面向其他從業(yè)人員。其他從業(yè)人員包括個體勞動者、包括非全日制工作者、包括各類靈活就業(yè)人員。按照社會保險法的規(guī)定，個體從業(yè)人員可以參加職工養(yǎng)老保險，而不是強制參加�，F(xiàn)在一些地區(qū)在擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面時，各個地區(qū)操作可能有一定靈活性，但是這個問題也要有明確界限，就是說靈活就業(yè)者和個體就業(yè)者可以參加職工的養(yǎng)老保險，也可以參加居民養(yǎng)老保險。
第三支柱是面向多層次養(yǎng)老需求的各類補充養(yǎng)老保險制度(年金制度)，體現(xiàn)效率。職工基本養(yǎng)老保險具有再分配性，但是又堅持多繳多得、長繳長得的原則，因此是公平和效率的結(jié)合。但是為了調(diào)動各類人員的積極性，為了使不同貢獻的勞動者有更高或者相應(yīng)的養(yǎng)老保障，應(yīng)當建立面向多層次的各類補充保險制度，就包括企業(yè)年金、職業(yè)年金和個人年金等制度。你勞動貢獻大，那么在養(yǎng)老方面就應(yīng)當有更多的待遇，這是由市場來完成的。
第四支柱是面向低收入無收入老年居民的收入保障制度與高齡津貼制度，體現(xiàn)社會關(guān)愛與政府責任。社會保障其實就是扶貧濟困、體現(xiàn)社會關(guān)愛的制度，如何關(guān)愛老年人，不能是一句空話和口號，要落實在行動上和制度上，這就是高齡津貼。高齡津貼具有普惠性質(zhì)，它的基金主要是由政府專項基金來提供。
未來的社會保障制度框架如果能夠從這四個方面設(shè)計，從這幾個方面構(gòu)思的話，我認為就是實現(xiàn)了公平效率的結(jié)合，實現(xiàn)了有勞動收入者皆保險，無勞動收入者、低收入勞動者皆保障的目標和追求。
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