取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分是歷史性進(jìn)步

　　近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出改革現(xiàn)行戶籍制度，到2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，同時(shí)基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)體系，開啟了新中國成立以來戶籍制度的重大變革，對于實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展，具有重要意義。

　　1.取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分是歷史性進(jìn)步

　　總體看，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(下稱《意見》)提出戶籍制度改革的大目標(biāo)有三個(gè)：一是以2020年為節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶;二是基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的公共服務(wù)體系;三是建立規(guī)范有序的新型戶籍制度。而其整個(gè)改革方案，有著五個(gè)方面的歷史性突破和變革。

　　第一，放開和調(diào)整戶口遷移和落戶政策。一是“全面放開”建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制;二是“有序放開”中等城市(50萬至100萬城市)落戶限制;三是“合理確定”大城市(100萬至300萬城市)落戶條件，人口300萬至500萬的城市適度控制落戶規(guī)模;四是“嚴(yán)格控制”特大城市(500萬以上城市)人口規(guī)模，建立完善積分落戶制度。

　　第二，取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的性質(zhì)區(qū)分，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。公民到其他市級(jí)以上城市居住半年以上的，可在居住地申領(lǐng)居住證。居住證持有人享有所在地同等的勞動(dòng)就業(yè)、基本公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、公共文化、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

　　第三，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，覆蓋全部常住人口。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系并保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。

　　第四，實(shí)行以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口信息制度，建設(shè)國家人口基礎(chǔ)信息庫。其勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計(jì)生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)整合和共享。

　　第五，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)的收益分配權(quán)。以“依法、自愿、有償”原則，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

　　這五個(gè)方面，無論在戶籍制度改革、保護(hù)進(jìn)城落戶群體的社會(huì)權(quán)益上，還是在社會(huì)治理上，都體現(xiàn)了歷史性的新突破。在改革實(shí)施步驟上體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的思想方法，即先解決好存量，再有序引導(dǎo)增量，同時(shí)尊重城鄉(xiāng)居民自主意愿，不強(qiáng)迫辦理落戶，并充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城市綜合承載能力，實(shí)施“差別化”落戶政策的通盤考慮。

　　2.從社會(huì)治理視角看戶籍制度改革

　　以1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》頒發(fā)為標(biāo)志，我國開始以法律形式對城鄉(xiāng)人口流動(dòng)予以限制，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”應(yīng)運(yùn)而生。我國戶籍制度的特點(diǎn)，是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這種做法在新中國成立初期曾起過積極作用，但隨著時(shí)代的進(jìn)步和現(xiàn)代化的推進(jìn)，其弊端日彰。此次戶籍制度改革在社會(huì)治理上意義非凡，主要可歸納為三方面。

　　一是從身份社會(huì)邁向國民社會(huì)。在現(xiàn)代國家，國民的唯一身份標(biāo)識(shí)是“公民”。戶籍改革的本質(zhì)，是取消“身份”限制，打破城鄉(xiāng)分割的“身份”二元結(jié)構(gòu)，以統(tǒng)一的公民資格實(shí)施國民待遇。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的二分，城鄉(xiāng)公民在居住地統(tǒng)一登記為“居民”，這使半個(gè)多世紀(jì)以來形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的舊身份標(biāo)識(shí)不復(fù)存在，這是歷史性的進(jìn)步。

　　傳統(tǒng)社會(huì)中，身份成為人們地位高低、權(quán)利大小、義務(wù)多少的依據(jù)，并在意識(shí)形態(tài)層面凝結(jié)成心理情結(jié)。“身份”的本質(zhì)是厘定社會(huì)差異，構(gòu)成人的社會(huì)層級(jí)。新中國成立后，基于血緣宗族關(guān)系的倫理身份被打碎，但隨著計(jì)劃體制的確立，形成了諸如政治身份、戶籍身份、所有制身份、干部工人身份等新的身份概念，戶籍身份則是其核心。打破身份限制，使廣大進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工獲得合法的市民資格和平等的公民待遇，體現(xiàn)了公平和正義，正如著名思想家梅因所言：所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，都是一個(gè)“從身份到契約”的過程。

　　二是從固化社會(huì)步入流動(dòng)社會(huì)。改革開放30多年來，我國形成了大規(guī)模人口遷徙和流動(dòng)，截至今年6月底，外出農(nóng)民工1.74億，它大大激發(fā)了社會(huì)活力，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但舊的戶籍制度制約著進(jìn)一步的社會(huì)流動(dòng)，對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新城鎮(zhèn)化都構(gòu)成體制性障礙。其最大負(fù)面，是在城市與鄉(xiāng)村之間筑起一道隔離，形成固化的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)”模式，阻礙了各種社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)和更有效率的配置。

　　人類文明經(jīng)歷表明，社會(huì)的遷徙和流動(dòng)是一個(gè)社會(huì)活力和健康的淵源所。社會(huì)流動(dòng)表現(xiàn)為垂直流動(dòng)與水平流動(dòng)、一生流動(dòng)與代際流動(dòng)、個(gè)別流動(dòng)與結(jié)構(gòu)性流動(dòng)多種形態(tài)，傳統(tǒng)社會(huì)的封閉性表現(xiàn)為各種形態(tài)的社會(huì)流動(dòng)極少，“官恒為官，民恒為民”，大部分人注定在其父輩所屬階層和其地域空間終其一生。在我國當(dāng)下發(fā)展中，真正影響大并構(gòu)成深層次社會(huì)矛盾的，是戶籍制度改革滯后蘊(yùn)含的一系列社會(huì)問題。打破固化的社會(huì)流動(dòng)束縛，加速社會(huì)群體和各種經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)資源的自由流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)效益最大化，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富源涌和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，有利于“橄欖形”社會(huì)的建立。有分析認(rèn)為，如果“戶籍新政”能全面落實(shí)，至少能促使我國經(jīng)濟(jì)增長延續(xù)20年以上。

　　三是從權(quán)力社會(huì)走向權(quán)利社會(huì)�！兑庖姟钒�“依法保障公民權(quán)利”置于突出位置，“切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益”，“居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏�人口同等的勞�?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利”，“保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)、收益分配權(quán)和流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，“保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利”，成為整個(gè)戶籍制度改革的基本理念和規(guī)定動(dòng)作。公民權(quán)利的擴(kuò)展程度，能清晰地反映出一個(gè)社會(huì)的文明狀況。將公民權(quán)利置于社會(huì)治理的中心點(diǎn)上，是現(xiàn)代社會(huì)區(qū)別傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志。以戶籍改革為新起點(diǎn)，社會(huì)治理步入以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為重心的新型管理形態(tài)，反映了社會(huì)文明進(jìn)步的腳印。

　　3.全面實(shí)施戶籍制度改革需在規(guī)制層面革故鼎新

　　注重從深層次的制度結(jié)構(gòu)上推進(jìn)戶籍制度改革。從城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是今后幾十年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本走向。改革戶籍制度是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，它是繼20世紀(jì)80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，對農(nóng)民的又一次大解放。規(guī)制是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的靈魂，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須重在規(guī)制層面的革故鼎新，通過相應(yīng)法規(guī)和制度的創(chuàng)新和實(shí)施，加快外來人口本地化和農(nóng)民工市民化進(jìn)程，提高落戶群體的歸屬感和認(rèn)同感。

　　抓緊推出教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，確保進(jìn)城群體享受平等的國民待遇。戶籍制度改革成功與否，人們受惠程度如何，很大程度上取決于各地綜合配套政策的跟進(jìn)。中國社科院今年三月發(fā)布《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》測算表明，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本，約為13萬元。其中東、中、西部人口轉(zhuǎn)移公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。在國家層面，要進(jìn)一步給出具體政策，如土地流轉(zhuǎn)制度的完善和剛性化;在地方層面，關(guān)鍵要落實(shí)公共財(cái)政支撐，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障，實(shí)現(xiàn)落戶群體住房、醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)平等的權(quán)益保障。

　　充分尊重人們意愿，防止急于求成、運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)。此次改革作為戶籍制度改革新起點(diǎn)將開創(chuàng)一個(gè)新階段。新階段之“新”，不僅在于建立新戶籍制度，還在于探索與此相應(yīng)的社會(huì)治理新模式。只有創(chuàng)新思維，才能實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的大目標(biāo)。同時(shí)，要充分尊重民意，謹(jǐn)防一窩蜂、一刀切、一廂情愿。2012年全國2.6億農(nóng)民工留在鄉(xiāng)內(nèi)為37%，縣、鄉(xiāng)加一起為51%，即有一半以上農(nóng)民工沒有出縣，跨省流動(dòng)占29%。在縣級(jí)城市，許多農(nóng)民工選擇了“城里有房，村里有家”即城市就業(yè)、農(nóng)村居住的“雙棲”模式。隨著改革的實(shí)施，還會(huì)出現(xiàn)新的“居住-就業(yè)”形態(tài)。要根據(jù)不斷發(fā)生的新情況及時(shí)調(diào)整政策的“扇面度”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的新突破。

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