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中國鄉(xiāng)村自治的現(xiàn)狀、問題與趨勢演講稿
《江蘇社會科學(xué)》雜志社組織了6位學(xué)者的5篇文章討論中國鄉(xiāng)村政治發(fā)展問題，又約我對這幾篇文章作一個綜合評論，我很高興接受這個任務(wù)。幾位學(xué)者是各自研究領(lǐng)域的專家，文章自然是他們各自深思熟慮的結(jié)果，如果我對他們的看法持有異議，要想在這樣的短文中討論清楚，是不很容易的。但許多問題能否搞清楚往往和討論的時間長短無關(guān)，要緊的是大家通過每一次討論能夠加深對問題的理解。基于這樣一種想法，我也就不再為對各位學(xué)者的文章說長道短而不安。
一、關(guān)于中國鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的現(xiàn)狀。
中國鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展以村民自治選舉的展開為核心，但這項事業(yè)的發(fā)展并不順利。幾位學(xué)者的文章講到了村民自治所面臨的主要困難。
1、宗法力量還很強(qiáng)大。
于建嶸所講的鄉(xiāng)村宗法力量對村民自治的負(fù)面影響反映了目前中國鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的一個深層次矛盾。中國農(nóng)村社會處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型時期，這種轉(zhuǎn)型首先是權(quán)威結(jié)構(gòu)的生成方式和運行方式的轉(zhuǎn)變。宗法力量成為一個社會占統(tǒng)治地位的力量，自然表明這個社會還有嚴(yán)重的傳統(tǒng)社會的性質(zhì)。于建嶸的文章表明：在相當(dāng)一些地方，鄉(xiāng)村宗法力量還很強(qiáng)大，只是在過去更強(qiáng)大的人民公社體制下它暫時偃旗息鼓了。
這里不妨提出一個關(guān)于宗法力量的更具體的問題：宗法力量是向正統(tǒng)權(quán)威挑戰(zhàn)，還是向村民自治挑戰(zhàn)？我們知道，正統(tǒng)權(quán)威和村民自治的不是一回事，前者是黨支部，它在村級社會有最高權(quán)威；后者往往沒有權(quán)威性或權(quán)威性附著于黨支部。事實是，宗法力量在向正統(tǒng)權(quán)威挑戰(zhàn)，因為它向其它力量挑戰(zhàn)意義不大。宗法力量如果要介入村民自治選舉，也是要尋找替代正統(tǒng)權(quán)威的機(jī)會。如果這樣想，問題可能變得簡單。
消解或削弱宗法力量的途徑何在？第一個辦法是下大力氣真正地推動鄉(xiāng)村民主政治。于建嶸提到了這一點。在我的調(diào)查中，一個大村幾乎由一大姓氏構(gòu)成，但因為那里出現(xiàn)了村民自治的推動者，宗法力量也不能左右農(nóng)民了。一個家族在政治上可以分裂，家族成員會支持各自的代表競選。第二個辦法是市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，這個也很靈驗。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，可以有家族經(jīng)濟(jì)，但不會是大家族，不會有大的宗法勢力。有了這兩點判斷，我們也許對宗法力量不會太過擔(dān)憂。
2、村民委員會出現(xiàn)無權(quán)的尷尬。
賀雪峰的文章說村民委員會沒能維護(hù)農(nóng)民的利益，這在相當(dāng)一些地方是事實，沒有人存有異議。但他又說，這是因為農(nóng)民處于“原子化”的狀態(tài)，我以為難以講得通。他還說，這個原子化的狀態(tài)會導(dǎo)致成立農(nóng)民協(xié)會也不能維護(hù)農(nóng)民的利益，我同樣深表懷疑。
賀雪峰的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如果被選民選舉出來的干部迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的錯誤做法，則不能代表農(nóng)民的利益；如果不迎合，則會被逼辭職。這樣一個觀察恐怕過于簡單了。如果這是事實，中國鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展是不會有任何意義的。
任何社會群體的成員都有所謂“原子化”的性質(zhì)，而改變原子化狀態(tài)的條件是他們自己的組織；影響組織程度的因素包括了農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)能力和其它社會條件。城市居民也有所謂“原子化”的性質(zhì)，但他們有自己強(qiáng)大的組織系統(tǒng)，原子化的性質(zhì)就不具有社會消極意義。說農(nóng)民有“原子化”的性質(zhì)，然后說他們的組織受到原子化性質(zhì)的制約因而沒有意義，這邏輯上是矛盾的。組織的存在就在于使“原子”處于一種結(jié)構(gòu)中，如同物質(zhì)世界一樣。原子狀態(tài)本身并不排斥它們的結(jié)構(gòu)化或組織化；如果不能被結(jié)構(gòu)化，那一定是外部的原因，例如，超過一定水平的高溫，會使一些物質(zhì)處于離子狀態(tài)，而無法結(jié)構(gòu)化。社會結(jié)構(gòu)是同樣的道理。組織的意義就在于使“原子”處于結(jié)構(gòu)化狀態(tài)中，不能說“原子化”狀態(tài)與結(jié)構(gòu)化狀態(tài)是不兼容的。
其實，社會集團(tuán)及其活動遠(yuǎn)不是“非此即彼”那樣簡單。農(nóng)民選舉出來的干部如果在一定程度上迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，未必就完全不能代表農(nóng)民的利益；而如果不迎合，也未必就非辭職不可。其中的一個原因是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并非總與農(nóng)民的利益處于冰炭兩端。社會集團(tuán)之間處于復(fù)雜的博弈過程中，集團(tuán)力量對比在不斷尋找平衡點，相互沖突與相互妥協(xié)在不斷交替。把農(nóng)民組織起來，不過是增強(qiáng)了農(nóng)民談判的力量而已。按我的調(diào)查，中國農(nóng)民中有出色的政治家，他們有很好的周旋能力；他們懂得在賀雪峰所說的兩極現(xiàn)象之間游弋。往往是遇到了愚不可及的官僚，才使矛盾激化。近些年的情況表明，因為有了村委會選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們學(xué)會了讓步，農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)的確從村民自治中得到了好處。賀雪峰說“當(dāng)一個高尚的為民請命的領(lǐng)導(dǎo)人既無法從農(nóng)民群體中獲得支持，又面對著縣鄉(xiāng)行政的處處刁難時，他沒有辦法堅持下去，這種具有高尚的為民請命熱情的農(nóng)民協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人無法堅持下去，農(nóng)民協(xié)會維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的能力也就不再存有”。我看到的不是這樣，有湖北的姚立法、山東的崔祥聯(lián)等人的經(jīng)歷說明，面對困難，總有人可以堅持下去。
一個事實要承認(rèn)，目前相當(dāng)一些地方的村民委員會沒有權(quán)力，但這與農(nóng)民的所謂“原子化”狀態(tài)關(guān)系不大，而與目前的選舉并未真正觸及鄉(xiāng)村的權(quán)威結(jié)構(gòu)有關(guān)系，更具體地說，與所謂“兩委關(guān)系”有關(guān)。這一點我們暫且不去說它。
3、誰來“救濟(jì)選舉權(quán)利”？
仝志輝的文章提出了一個重要的詞語：救濟(jì)選舉權(quán)利。仝志輝也在這里提出了一個鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的很現(xiàn)實的問題——村民自治中選舉權(quán)不能得到有效保障。應(yīng)該說，這種現(xiàn)象是很普遍的，的確也是需要克服的一種現(xiàn)象，否則，村民自治難以為繼。
選舉權(quán)利是村民自治制度的門檻，這個權(quán)利不能落實，村民自治制度將是一紙空文。如何解決這個問題？我看要借助國家的力量來強(qiáng)制推行這個制度。但仝志輝對這種做法表示懷疑，他的文章通篇分析國家權(quán)力在這方面的消極意義。他說：“由國家來處理村民選舉爭議的做法如果被廣泛采用，恰恰可能弱化了村莊的自治能力，而規(guī)定了村莊選舉程序的村民委員會組織法恰恰是為了確立村民自治這一農(nóng)村治理制度的，村莊自治能力弱化恰恰有違村民自治立法的初衷。”仝志輝還提出了由自治體內(nèi)部解決權(quán)力救濟(jì)的一些辦法。
我的看法剛好和仝志輝的看法相左。村民自治的展開意味著在中國鄉(xiāng)村引入現(xiàn)代政治制度，自然會引來抵制力量，而抵制的常見辦法是通過程序上的違法把農(nóng)民的選舉權(quán)利從根本上剝奪掉。只要程序上違法，選舉的結(jié)果自然是不能產(chǎn)生真正的自治實體，而這個時候也無從談起在自治實體內(nèi)部解決選舉權(quán)利的救濟(jì)問題。困難還不止這個，目前的情況是，即使有程序合法的選舉，也仍然不能產(chǎn)生真正的自治實體，因為絕大部分鄉(xiāng)村真正的權(quán)威機(jī)構(gòu)是村黨支部。我們無法簡單地說村黨支部就代表國家利益，但它目前的運行狀態(tài)與村民自治的要求相去甚遠(yuǎn)則是不用懷疑的，否則我們也不必要推行一個村民自治制度。不用多說也明白，解決這個問題更要靠國家的力量，因為這個制度是在國家權(quán)力下強(qiáng)制實行的。
一旦邁入村民自治的門檻（包括在村民自治實體外部建立起諸如選舉仲裁法庭這樣的機(jī)構(gòu)等等），自治權(quán)利的實現(xiàn)方可借助自治實體實現(xiàn)。實際上，選舉權(quán)利這樣的門檻是外部因素決定的，我們的難點也在這里。打個比方，一個人被捆綁住，他要自己做事，首先要松綁，而松綁是由外部決定的。中國農(nóng)村的問題說到底還是一個松綁問題。要特別注意，中國歷史上的社會結(jié)構(gòu)與西方發(fā)達(dá)國家不同，他們有自治的“傳統(tǒng)”，而我們的集中控制實行了兩千多年，鄉(xiāng)村社會的自治傳統(tǒng)要弱得多，說我們的皇權(quán)不下縣并不表明我們的鄉(xiāng)村有很高的自治水平。1949年以后，中國漸漸發(fā)育了空前的對農(nóng)民控制的制度，農(nóng)民受到極其嚴(yán)重的束縛，自治更是無從談起。于是，松綁成為一個前提，而松綁的要害是改變國家和鄉(xiāng)村社會的關(guān)系。如果聰明的政治家主動松綁，事情的發(fā)展要好一些；如果由農(nóng)民去自己掙脫束縛，事情要麻煩一些。或許可行的路徑在兩者之間，目前的現(xiàn)實沖突也表明這一點。
4、鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展遠(yuǎn)未成為一席盛筵。
村民自治不是百寶箱。如果把村民自治制度的好處說得過頭了，難免讓人失望。幸虧村民自治制度還遠(yuǎn)未落到實處，否則，它目前這個情況展示也實在授人以柄。但是，我們目前還沒有發(fā)現(xiàn)比民主制度更好的制度，對村民自治的評價也是這個道理。學(xué)者董江愛揭示了她認(rèn)為的民主的實質(zhì)性內(nèi)涵難以取得進(jìn)展的窘境，并對原因作了分析。
如果真的存在目前村民自治制度所包含的“四個民主”，那幺，民主選舉是關(guān)鍵，董江愛指出了這一點，這無疑是正確的。但是，有兩個問題值得討論。
第一，董江愛說，“如果沒有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，無論什幺人以何種方式成為村干部，都會由于權(quán)力不受制約而以權(quán)謀私，損害村民權(quán)益�！蔽覒岩蛇@個判斷。如果真的能依照合法的、有效的程序解決民主選舉問題，且能處理好“兩委關(guān)系”，并在選舉中有充分的競爭，那幺，權(quán)力就會受到明顯制約，以權(quán)謀私的現(xiàn)象也會大大減少。這是無庸置疑的。
第二，任何社會中直接民主都是一件困難事情，民主往往要借助“代議制”，但這樣一來，官僚機(jī)構(gòu)的弊端就總是難免，理想化的民主理念就要遭遇尷尬了。尤其是“民主監(jiān)督”，在一定的層次上要借助專業(yè)化的政治家之間的競爭以及制衡關(guān)系來實現(xiàn)，一般百姓的直接監(jiān)督是很難的。所以，也不妨對“四個民主”中的后三個民主不要寄予過高的希望。再說，如果我們對現(xiàn)存權(quán)力結(jié)構(gòu)來一個改造，把大量的被公權(quán)控制的私權(quán)還給農(nóng)民，同時發(fā)育民間機(jī)構(gòu)分流一部分公權(quán)，剩下的歸于村民委員會的公權(quán)就不多了，所謂決策、管理和監(jiān)督諸項權(quán)力也不是太重要了。
5、鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展要不要進(jìn)一步拓展？
村一級的民主政治發(fā)展已經(jīng)遇到極大的障礙，難道還要進(jìn)一步拓展它的發(fā)展空間幺？周作翰、張英洪兩位學(xué)者提供了肯定的意見。向上擴(kuò)展，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革問題；橫向拓展，要建立農(nóng)會這樣的組織。我贊成他們的意見，因為沒有這種拓展，眼下的這點成績是不能守住的。
我讀過兩位先生的作品，知道他們對西方民主政治的發(fā)展實踐和理論著述都有精到的了解。如果經(jīng)過足夠時間，中國的民主政治可能與世界主要國家沒有重要區(qū)別，這一點大家可能沒有異議。問題是我們要建造一座“橋”，如果橋造得好，我們就能穩(wěn)固地到達(dá)彼岸。我過去和張英洪在“兩委合一”的分歧實際上是橋的問題。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個現(xiàn)實，我們何不把黨的領(lǐng)導(dǎo)人通過“兩票制”或“兩委合一”等方式置于農(nóng)民的選舉之下？有了這樣一個變化，說不定更積極的變化就接踵而至。
在農(nóng)會問題上，周、張兩位學(xué)者與賀雪峰的看法不一致�？峙挛覀冏罱K還是需要一種類似農(nóng)會的組織，這種組織對農(nóng)民利益的保護(hù)無疑具有積極意義。在農(nóng)村政治關(guān)系緊張的情況下，高層對組織農(nóng)會有疑慮，要打消這種憂慮，需要學(xué)者通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)一種穩(wěn)妥的提高農(nóng)民組織程度的辦法。從目前的局勢看，靠一紙命令下來宣告農(nóng)會成立有一定的難度。政治家所稱的對改革的可接受程度，始終是決定改革進(jìn)程的一個重要因素。我們在這方面有事情可做。
讀完周、張兩位學(xué)者的文章，我發(fā)現(xiàn)其實他們并不真正主張撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只是要改變它的生成方式和運作方式。中國一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往有1—5萬人，以后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村一級要衰落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點要擴(kuò)大，農(nóng)民的公共服務(wù)的滿足將轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。所謂政府，不就是提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)幺？我們有什幺理由要撤消它呢？
二、中國鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展究竟遇到什幺問題。
在推進(jìn)鄉(xiāng)村民主政治進(jìn)程中所遇到的真正難題在于下述幾個方面：
第一，政府權(quán)力過大。
公共權(quán)力過大必然加劇人們對權(quán)力的角逐�；鶎庸补芾頇C(jī)構(gòu)不僅擁有大量處理公共事務(wù)的權(quán)力，還擁有土地（農(nóng)用土地在經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上本來屬于私人物品）的控制權(quán)。公共權(quán)力還滲透到一些私人事務(wù)中。但由于過大的公共權(quán)力與狹窄的稅收來源不對稱，使得農(nóng)民與公務(wù)人員之間的關(guān)系成為供養(yǎng)與被供養(yǎng)的關(guān)系，而不是被服務(wù)與服務(wù)的關(guān)系�；鶎诱闹饕毮芡懟癁橄蜣r(nóng)民收取稅費。這種背景下，公務(wù)人員的榮譽性微乎其微，使村民自治事業(yè)一開始就與巨大的利益關(guān)系糾纏在一起，舊力量不愿意放權(quán)，新力量下決心奪權(quán)，增大了政治發(fā)展轉(zhuǎn)軌的難度。據(jù)我了解，農(nóng)民對當(dāng)選村長的第一要求是“查帳”，而舊力量最害怕的是翻舊帳。如果公共權(quán)力過大的問題不解決，村民自治的舞臺永遠(yuǎn)是利益爭奪的拉鋸戰(zhàn)場，民主政治的發(fā)展將困難重重。賄選的發(fā)生也與鄉(xiāng)村政府的權(quán)力過大有關(guān)，在減少鄉(xiāng)村政府（包括村級權(quán)威機(jī)構(gòu)）的權(quán)力以后，賄選的事情也就不容易看到了。
第二，農(nóng)村社區(qū)黨支部的權(quán)力生成機(jī)制尚未改變，產(chǎn)生所謂“兩委關(guān)系”問題。
黨支部書記由黨員選舉，而黨員資格又由黨支部確定，這實際上形成了一個封閉的權(quán)利體系。多年不發(fā)展黨員或者只發(fā)展書記親屬的黨支部在農(nóng)村比較普遍（大量地方的新黨員出自復(fù)轉(zhuǎn)軍人，所以，復(fù)轉(zhuǎn)軍人是目前擁護(hù)村民自治的重要力量）。上級任命黨支部書記的現(xiàn)象也比較普遍。簡單邏輯能告訴我們，這個問題不解決，村民自治事業(yè)不會有發(fā)展前景。
第三，村委會選舉中沒有形成普遍的競選制度。
現(xiàn)代政治必然是一種專業(yè)化的政治家的活動，沒有政治家的有序競爭，民主政治不可能健康發(fā)展。所謂“民主監(jiān)督”要仰賴政治家的競爭來實現(xiàn)，靠所謂農(nóng)民的法制意識的提高來發(fā)展民主政治，我們就不知道要等多久。近兩年，一些地方主動地推動選舉中的競爭，效果很顯著。這個趨勢才剛剛開始，還需要聰明的政治家大力推動。
第四，精英階層的思想不解放。
精英階層對村民自治進(jìn)一步發(fā)展的憂慮，是它對社會穩(wěn)定的影響。的確，許多國家在政治文明發(fā)育過程中“出了”社會穩(wěn)定問題，但我們常常沒有搞清楚其中的因果關(guān)系。在那些國家，實際上是先由于舊制度發(fā)生了社會穩(wěn)定問題，才使得民主政治發(fā)展采取了激進(jìn)的形式。我們不同，我們的社會在大的格局是穩(wěn)定的，因此我們完全有可能有計劃地、穩(wěn)妥地設(shè)計出政治文明推進(jìn)的程序來。從我的調(diào)查看，那些村民自治搞得好的地方，新當(dāng)選的村官往往能與上級政府更好地配合（如果上級政府的官員是比較清廉的），而社區(qū)自身也高度穩(wěn)定。實際上，村民自治大大降低了基層社會的交易成本，對社會穩(wěn)定極為有利。
三、中國鄉(xiāng)村民主政治任重道遠(yuǎn)。
我喜歡“與時俱進(jìn)”這個詞，我理解，它的意思是不守成、不冒進(jìn)，循序漸進(jìn)，有所作為。村民自治如何進(jìn)一步發(fā)展？在這里，我不想搬出經(jīng)典著作的條文，勾畫一個最終的鄉(xiāng)村民主政治的模式。從中國基本現(xiàn)實出發(fā)，我以為目前可以做（并具有可操作性）的事情是：
第一，借助當(dāng)前農(nóng)村稅費改革的機(jī)會，大大縮小鄉(xiāng)村公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力，發(fā)育民間組織（如各種專業(yè)協(xié)會及其聯(lián)合會），以它來替代現(xiàn)有政府的部分公共權(quán)力。在適當(dāng)?shù)臅r候，中國農(nóng)村的專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會會自然轉(zhuǎn)變成類似農(nóng)會那樣的組織。
第二，改革土地制度，把基層官員對土地的控制權(quán)力剝離出來。再行修改剛剛出臺的土地承包法，加快物權(quán)法的出臺，明晰土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民擁有土地財產(chǎn)權(quán)。通過以上兩個辦法減小公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力，增加社區(qū)民選官員的榮譽性，有利于平穩(wěn)推進(jìn)鄉(xiāng)村政治文明發(fā)展的進(jìn)程。
第三，改革黨支部權(quán)力的生成機(jī)制。要破開黨支部權(quán)力的封閉性。在農(nóng)村實行更開放的黨員登記制度，允許任何有選舉權(quán)的公民登記為中國共產(chǎn)黨黨員，以擴(kuò)大黨支部書記的“選民”范圍。這一改革將一舉消除所謂“兩委”矛盾。在條件成熟以后，創(chuàng)造一種形式使“兩委”選舉統(tǒng)一起來。目前的“兩票制”也是一種好的過渡方式。
第四，大力推動鄉(xiāng)村選舉中的競選制度。
如果上述幾點能夠做到，即使暫時不將自治選舉擴(kuò)大到鄉(xiāng)一級，農(nóng)村民主政治發(fā)展也會大為改觀。今后中國鄉(xiāng)村民主政治從長遠(yuǎn)說當(dāng)然會依循一般規(guī)律來發(fā)展，但眼下的任務(wù)是打破僵局，邁開最艱難的一步。
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