新《大氣污染防治法》解讀
【編者導(dǎo)讀】《大氣污染防治法》1987年制定，1995年、2000年經(jīng)歷過兩次修改，本次修改在2006年已經(jīng)啟動，但是由于經(jīng)濟發(fā)展的需要，修訂工作一拖再拖，直到2014年12月，大氣污染問題已威脅到公民的日常生活和生命健康安全之時，第十二屆全國人大常委會第十二次會議初次審議修訂草案并公開征求意見，經(jīng)過八個月的三次審議，這部被稱為“霧霾法”的修訂案終獲通過。
“治霾”亮點
修訂后的《大氣污染防治法》共八章129條，從內(nèi)容上看，不僅實現(xiàn)了與新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的銜接，也將“大氣十條”中的有效政策轉(zhuǎn)化為法律制度，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、大氣污染防治的監(jiān)督管理、大氣污染防治措施、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應(yīng)對等內(nèi)容作了規(guī)定。
一、立法目的。以生態(tài)文明建設(shè)、保障公眾健康，改善大氣環(huán)境質(zhì)量及促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，強化了地方政府責(zé)任，加強了對地方政府的監(jiān)督。同時以標(biāo)本兼治的理念，不僅制定嚴(yán)格的治理措施，還堅持源頭治理、規(guī)劃先行，從推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的角度從根本上解決大氣污染的問題，如推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過程中的大氣污染物排放等。
二、污染物總量控制和限期達(dá)標(biāo)制度。大氣污染的防治，以改善空氣質(zhì)量為目標(biāo)，實行污染物總量控制制度，推行重點污染物排放權(quán)交易，加強對燃煤、工業(yè)、機動車、船舶、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，將揮發(fā)性有機物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監(jiān)管范圍，鼓勵清潔能源的開發(fā)和優(yōu)先并網(wǎng)。實行限制達(dá)標(biāo)制度，限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃向社會公開，政府每年向本級人大報告限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況，也向社會公開。
三、對大氣進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。新法規(guī)定“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析”，對變化趨勢的分析體現(xiàn)了對大氣環(huán)境的動態(tài)監(jiān)管，由于我國目前正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟下行壓力大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、污染物排放等具有不確定性，環(huán)境管理措施變化必須具有合理的預(yù)期，才能適應(yīng)社會的需求。
四、制定系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。包括大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，燃煤、燃油、石油焦、生物質(zhì)燃料、涂料等含揮發(fā)性有機物產(chǎn)品、煙花爆竹及鍋爐等產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機動車船、非道路移動機械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實施”，這項規(guī)定的.針對性很強，明顯是為了解決機動車污染問題，預(yù)示著石油煉制企業(yè)必須按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油，同時也為環(huán)保部門和質(zhì)監(jiān)部門介入石油煉制和供應(yīng)提供了法律依據(jù)，打破了“三桶油”在油品質(zhì)量控制方面的強勢局面，維護(hù)了社會公共利益。
五、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。由環(huán)保部門劃定重點防治區(qū)域，確定牽頭地方政府，定期召開聯(lián)席會議，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治、信息共享和聯(lián)合執(zhí)法，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。重點區(qū)域內(nèi)的新建、改建及擴建用煤項目，實行煤炭的等量或者減量替代。不僅在總則中提及聯(lián)防聯(lián)控，還專門設(shè)立“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”一章予以規(guī)制。
六、重污染天氣的應(yīng)對。對于重污染天氣的治理措施，也專設(shè)一章即第六章，要求建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機制，地方政府制定應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)預(yù)警等級啟動應(yīng)急預(yù)案，實施停產(chǎn)、限產(chǎn)、限行、禁燃、停止建筑施工、停止露天燃燒、停止學(xué)校戶外活動等應(yīng)急措施，并鼓勵燃油機動車駕駛?cè)嗽诓挥绊懙缆吠ㄐ星倚柰＼嚾昼娨陨系那闆r下熄滅發(fā)動機。
七、目標(biāo)責(zé)任制、約談制和考核評價制度。為實現(xiàn)改善空氣質(zhì)量目標(biāo)，三種制度齊下，督促地方政府為當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量負(fù)責(zé)，并要求將考核結(jié)果向社會公開。同時，還提高了對大氣污染違法行為的處罰力度，如違法或超標(biāo)排放的，處以最高一百萬元的罰款，并實施按日計罰制度。對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的，不僅要沒收違法所得，并處十萬以上五十萬以下罰款，還有可能取消檢驗資格。
陽光所參與立法的成績
針對《大氣污染防治法》的此次修訂，在修訂案的征求意見稿公布后，陽光所積極參與，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研和商討，鄭重提交了修改建議，新法發(fā)布后，經(jīng)過比對發(fā)現(xiàn)陽光提出的建議居然有五項被采納，彰顯出陽光人在法律實踐的同時，依據(jù)歸納總結(jié)的實戰(zhàn)經(jīng)驗影響著國家立法，同時也是陽光人承擔(dān)社會責(zé)任的具體表現(xiàn)，為大氣環(huán)境的改善盡了一份微薄之力。
一、陽光所建議“建立地方空氣污染狀態(tài)指標(biāo)評估和發(fā)布機制”，被新修訂的《大氣污染防治法》第十二條和第二十三條采納，“大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行評估”，并“根據(jù)評估結(jié)果對標(biāo)準(zhǔn)適時進(jìn)行修訂”，由“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一發(fā)布全國大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息。”
二、陽光所建議增加“國家建立環(huán)境承載能力評價機制，并根據(jù)區(qū)域環(huán)境承載能力變化情況調(diào)整污染物排放總量控制指標(biāo)”，該建議被采納在第二十四條中，要求地方環(huán)保部門在制定重點排污單位名錄時，需根據(jù)“……本行政區(qū)域的大氣環(huán)境承載力、重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)的要求以及排污單位排放大氣污染物的種類、數(shù)量和濃度等因素，商有關(guān)部門確定，并向社會公布”。
三、陽光所建議增加“國家優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)綠色出行”，該建議被采納在第五十條中，“國家倡導(dǎo)低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機動車保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例”，“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置……”
四、關(guān)于對機動車的排放檢測，陽光所建議增加“主管部門以及授權(quán)單位應(yīng)當(dāng)在道路上對在用機動車的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測”，第五十三條采納了這一建議，增加了“在不影響正常通行的情況下，可以通過遙感監(jiān)測等技術(shù)手段對在道路上行駛的機動車的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測，公安機關(guān)交通管理部門予以配合。”
五、關(guān)于噴灑農(nóng)藥和焚燒秸桿的處罰，陽光所建議應(yīng)由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，第一百一十九條采納了這一建議，將草案中的“由縣級人民政府環(huán)保主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門責(zé)令改正”，修改為“由縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款。”
修法的缺憾
總而言之，新修訂的《大氣污染防治法》旨在解決當(dāng)前大氣污染防治中存在的突出問題，比如針對大氣污染的主要污染源、燃煤、工業(yè)排放和機動車排放，體現(xiàn)了國家對大氣污染治理的信心和決心，但是鑒于最終方案難免是利益博弈和妥協(xié)讓步的結(jié)果，所以仍有一些缺憾，比如：一是盡管對信息公開和公眾參與都有具體的規(guī)定，但是缺乏公眾監(jiān)督措施，如此前學(xué)界熱議的“環(huán)境行政公益訴訟”，在相關(guān)政府不作為的情況下，該法實施的效果可能要打折扣;二是未確定公民的清潔空氣權(quán)，且新法實施還需依賴配套的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方法規(guī)的制定，從時間考量，延長了大氣污染持續(xù)時間和新法實施的效率;三是很多倡導(dǎo)性的立法，如使用“推行、鼓勵、支持、采取”等詞，由于無相應(yīng)的法律責(zé)任，被學(xué)界指為是“既無大錯也無大用”的空制度，導(dǎo)致該法的行政管制色彩依舊很重，如能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，只是原則性的規(guī)定，具體如何調(diào)整，仍不得而知，可能還需等待另一部能源立法的出臺來規(guī)制，再如要求提高燃煤的洗選比例，但提高多少，怎么提高，沒有具體的規(guī)定。此外，關(guān)于機動車停車三分鐘主動熄滅發(fā)動機的規(guī)定，執(zhí)行的困難比較大，主要還是依靠駕駛員的自覺了。
大氣污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具，基于這一點，我們認(rèn)為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當(dāng)?shù)姆e極意義的，它是一部符合實際需要的專項環(huán)境法律。希望該法實施后能盡快發(fā)揮預(yù)期作用，滿足社會的期待。
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