詳解2015全國建居住證制度

　　國務(wù)院總理李克強10月21日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議通過《居住證暫行條例(草案)》，草案規(guī)定在全國建立居住證制度，還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。這也意味著：暫住證或?qū)⒏鎰e歷史舞臺。

　　會議認為，落實戶籍制度改革，用法治方式完善居住證管理，保障持證人合法權(quán)益，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進社會公平正義的重要舉措，也有利于擴大內(nèi)需。會議通過《居住證暫行條例(草案)》。草案規(guī)定在全國建立居住證制度，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。草案還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。

　　通過積分等方式落戶通道已明確

　　會議認為，落實戶籍制度改革，用法治方式完善居住證管理，保障持證人合法權(quán)益，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進社會公平正義的重要舉措，也有利于擴大內(nèi)需。會議通過《居住證暫行條例(草案)》。

　　草案規(guī)定在全國建立居住證制度，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。草案還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。

　　專家：“居住證將成城鎮(zhèn)化調(diào)節(jié)器”

　　昨日召開的國務(wù)院常務(wù)會議通過了《居住證暫行條例(草案)》。專家認為，作為戶籍制度改革的重要內(nèi)容，全面實施居住證制度將助推以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，同時進一步促進社會公平正義。

　　“在新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，大量流動人口卻因為各種原因并沒有實現(xiàn)實質(zhì)上的‘城鎮(zhèn)化’，這樣會導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高。”北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華認為，居住證將成為城鎮(zhèn)化的調(diào)節(jié)器，也是推動城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的必然需要。

　　他同時表示，國務(wù)院已經(jīng)通過了居住證制度的指導(dǎo)性和原則性規(guī)定，但這項制度的全面實施還需要各地來制定具體辦法，已經(jīng)有了居住證的地區(qū)也要跟上國務(wù)院規(guī)定的腳步。“出于公共財力等原因，這其中甚至也將遇到一定阻力，這就需要有關(guān)部門提供強有力的監(jiān)督。”

　　解讀國務(wù)院常務(wù)會議通過《居住證暫行條例(草案)》

　　國務(wù)院常務(wù)會議通過了《居住證暫行條例(草案)》)引發(fā)關(guān)注。草案規(guī)定在全國建立居住證制度，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。草案還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。

　　戶籍改革助經(jīng)濟長期發(fā)展

　　國務(wù)院常務(wù)會議認為，落實戶籍制度改革，用法治方式完善居住證管理，保障持證人合法權(quán)益，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進社會公平正義的重要舉措，也有利于擴大內(nèi)需。

　　戶籍制度改革的關(guān)鍵是戶籍內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標”，而對其內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的改革才是“本”。李文海說，戶籍制度改革必須標本兼治，其目標不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，實現(xiàn)公民身份和權(quán)利的平等。

　　而從這點來看，居住證作為戶籍改革的重要突破口已經(jīng)形成社會共識。

　　華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授郭秀云表示，2014年在國家層面推出居住證制度，是戶籍改革的重要步驟。今后戶口上附加的福利應(yīng)該做減法，作為過渡性工具，以居住證為載體的福利應(yīng)該做加法。最終，整個公共服務(wù)和待遇應(yīng)該以常住人口為標準。

　　居住證有兩個重要的方面，一是申領(lǐng)的條件，二是申領(lǐng)后享受的權(quán)利。去年底，國務(wù)院法制辦公室廣泛征求了中央有關(guān)單位、省級地方政府及部分城市政府的意見，會同公安部反復(fù)研究修改形成了《居住證管理辦法(征求意見稿)》。

　　征求意見稿明確列舉了居住證持有人在居住地享受與當?shù)貞艏�人口同等的基本公共服�?wù)，這些基本公共服務(wù)第一條就是免費接受義務(wù)教育，并且沒有規(guī)定限制條件。還規(guī)定了居住證持有人在居住地可以享受的便利，包括機動車登記、申領(lǐng)機動車駕駛證、報名參加職業(yè)資格考試等權(quán)利。

　　此外，在備受關(guān)注的積分落戶方面，此次《居住證暫行條例(草案)》得以明確，在此次的征求意見稿中，持證后落戶仍有限制按城市大小分為四等，其中最嚴格的是城區(qū)人口500萬以上的特大城市，界定標準為，應(yīng)當根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所、參加社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，合理設(shè)置積分分值。

　　需要指出的是，以居住證制度作為先鋒利器的戶籍制度改革對保持經(jīng)濟長期發(fā)展動力大有裨益，而且這也是推動城鎮(zhèn)化的重要舉措。

　　李文海說，我國勞動力資源結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出，穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)勞動力資源供給更加關(guān)鍵，居住證持有者若享受戶籍權(quán)利，并逐步實現(xiàn)教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)平等化，將有利于實現(xiàn)勞動力資源有序流動，推動城鄉(xiāng)一體化。

　　郭秀云說，作為流入地的地方政府，財力有限，能提供哪些福利，提供到什么程度，會有選擇性，怎么選擇?權(quán)利與義務(wù)對等是一個原則。福利清單也存在順序，比如就業(yè)是優(yōu)先保障，以及義務(wù)教育、公租房等，最低生活保障等則屬于高端福利。權(quán)利的享受以履行相應(yīng)的義務(wù)為前提，如繳納個人所得稅等。

　　但反過來看，地方政府為保證優(yōu)質(zhì)勞動力資源供給，也會做出相當大的努力，這背后是對內(nèi)需的拉動。不僅如此，有專家認為，作為戶籍制度改革的重要內(nèi)容，全面實施居住證制度將助推以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，同時進一步促進社會公平正義。

　　據(jù)報道，“實施居住證制度是戶籍制度改革的重要一步，并且最終還是服務(wù)于戶籍制度改革。”北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華表示，“無論是享受公共服務(wù)還是積分落戶，相當一部分人，尤其是數(shù)量龐大的流動人口都將從居住證制度中受益。”

　　“戶籍制度改革就是要逐步剝離附加在戶口上的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等權(quán)益，并通過居住證制度實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。”中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心教授陸益龍說，“任何公民在法律面前都是平等的，讓每個人平等地享受公共服務(wù)，這也是法治的必然要求。”

　　包括北京、上海、廣州、深圳在內(nèi)的多個地區(qū)已開始實行居住證制度。廣東為居住證持證人列出了15條待遇�！渡虾Ｊ芯幼∽C積分管理辦法》則規(guī)定，符合一定條件的創(chuàng)業(yè)人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務(wù)人才將可以獲得120分的加分，這意味著這類人才可以享受包括子女教育在內(nèi)的多項公共服務(wù)待遇。

　　“在上海，持有居住證所能享受的公共服務(wù)，已經(jīng)非常接近戶籍人口了。”上海市公安局人口管理辦公室主任朱惠芬說，“居住證制度可以通過”梯度賦權(quán)“的方式提高對各類人群的公共服務(wù)覆蓋率。”

　　陸杰華表示，居住證制度的全面實施需要各地制定辦法。“出于公共財力等原因，其中也將遇到一定阻力，這就需要有關(guān)部門提供強有力的監(jiān)督。”

　　戶籍未必會消失但會淡化

　　據(jù)報道，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)特大城市研究院研究員葉堂林指出，居住證制度在全國推進后，將有望代替原先的戶籍制度。

　　戶籍未必在各地會消失，但是會淡化。而居住證能否推行，核心是由其帶來的住房、教育、醫(yī)療等相關(guān)公共均等服務(wù)能否到位。對于京滬而言，其公共服務(wù)水平相對較高，目前對外來人口限制比較大，但是對于人口不多的城市，如果能夠提供較高水平的公共服務(wù)，則有利于這些地方聚集人口。

　　而居民之所以不愿意去中小城市，原因在于當?shù)氐母黜椆�共服�?wù)跟不上，同時就業(yè)機會少，收入低。要使中小城市有更多的產(chǎn)業(yè)集聚，公共服務(wù)要向下傾斜，此時需要中央財力支持。“未來全國建立實施居住證制度后，每個人都有一個社保賬號，走到哪都一樣，這有利于人口流動。而不會因為每人戶籍不一樣，附著的福利也不一樣。”他說。

　　此前《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，進一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。

　　到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)， 以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

　　建立居住證制度后，公民離開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，可以在居住地申領(lǐng)居住證。居住證持有人享有與當?shù)貞艏�人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利等。

　　不過，居住證實施的一個問題是，農(nóng)民工前往大城市的意愿發(fā)生了變化。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年三季度末，農(nóng)村外出務(wù)工勞動力總量17554萬人，與上年同期基本持平，這與前幾年每年5%左右的增速相比，下滑明顯。

　　天津城建大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長王振波認為，居住證的積分制度可能和農(nóng)民工沒有多大關(guān)系。積分制度肯定是與人才、就業(yè)多長時間、受教育程度等因素有關(guān)，農(nóng)民工很多人達不到這個條件�，F(xiàn)在國家放開小城鎮(zhèn)落戶，但是一般居民都不愿意去。一個可行的辦法是，推進大城市周邊的小城鎮(zhèn)化。

　　北京市哲學(xué)社會科學(xué)CBD發(fā)展研究基地執(zhí)行主任蔣三庚認為，城鎮(zhèn)化還是要遵循市場規(guī)律。目前還是要促使中小城鎮(zhèn)發(fā)展起來，現(xiàn)在特大城市人口多，中小城市人口減少，關(guān)鍵在于資源要均衡，這樣才能吸引農(nóng)民工去中小城市。

　　“如果農(nóng)民工通過積分在一些城市能夠落戶，其子女上學(xué)，以及其他的醫(yī)療等方面問題能夠得到解決，農(nóng)民工還是愿意的。這也利于解決超大城市和特大城市人口過于聚集。”他說。

　　另據(jù)了解，2014年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出全面實施居住證制度，建成國家人口基礎(chǔ)資訊庫�！兑庖姟访鞔_，公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。

　　《意見》還規(guī)定，要以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，居住證持有人享有與當?shù)貞艏�人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

　　2014年12月國務(wù)院法制辦下發(fā)《居住證管理辦法(征求意見稿)》。意見稿明確了居住證的申領(lǐng)條件，要求公民離開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上，必須符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一，才可以申領(lǐng)居住證。

　　居住證持有人在居住地享受與當?shù)貞艏�人口同等的下列基本公共服�?wù)：免費接受義務(wù)教育，平等享有勞動就業(yè)權(quán)利，基本公共就業(yè)服務(wù)，依法參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金，基本公共衛(wèi)生服務(wù)，計劃生育服務(wù)和獎勵優(yōu)待，公共文化體育服務(wù)，法律援助和其他法律服務(wù)等。

　　針對公眾關(guān)心的積分落戶，意見稿規(guī)定了4種規(guī)模城市的落戶條件，像北京、上海、廣州這些城區(qū)人口500萬以上的特大城市，要在積分制下進行居住證的落戶。

　　2015年2月公安部透露，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案已由中央審議通過，根據(jù)該方案，取消暫住證制度，全面實施居住證制度。至此，暫住證制度退出歷史舞臺。

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