淺析慈善法里程碑式意義「熱點」
慈善法草案的公開討論，已經(jīng)開啟了依法治善的時代。重要的是，慈善法的討論，打開了依法規(guī)范善行的大門和公共學(xué)習(xí)的進程。
剛剛閉幕的第十二屆全國人大常委會第十七次會議初次審議的《中華人民共和國慈善法(草案)》，是我國慈善事業(yè)立法甚至是社會領(lǐng)域立法的一個里程碑。
這次慈善立法的參與度相當(dāng)廣泛
我國社會領(lǐng)域立法滯后，許多社會領(lǐng)域缺乏基本法律，已經(jīng)嚴重阻礙社會建設(shè)的開展。缺乏基本大法，如同在不劃邊界的球場開展比賽，完全依賴社會自覺，怎么可能會有健康的公共管理和公共道德規(guī)范呢?而公共道德規(guī)范的缺失，既使行政管理失序，也使社會大眾迷惑，造成極高的社會成本。僅以兒童福利領(lǐng)域為例，近年那么多悲劇接二連三地發(fā)生而得不到體制性解決，就是與缺乏兒童福利法有著直接關(guān)系。慈善領(lǐng)域也不例外，這些年之所以爭議不斷，當(dāng)然是與基本法的缺位有關(guān)。《慈善法(草案)》的公布，是彌補慈善領(lǐng)域基本法空白的一大進步。
討論慈善立法，人們往往認為此法已經(jīng)討論十年，現(xiàn)在終于進入立法議程，是不是過程太慢了?其實，作為一個曾經(jīng)深度參與慈善的行政人員，我更體會到的是立法體制的改進。從2005年開始討論制定慈善法之后的八年，立法的起草工作主要是在行政系統(tǒng)內(nèi)進行的。但慈善立法，牽涉到各個方面，無論哪個行政部門起草，都會有不同部門的不同意見。在各個部門必須達到基本一致的前提下，才能推進到立法的行政體制中，社會性的立法確實很難有突破性的進展。
而從2014年全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會主持慈善法的起草工作以后，僅用一年多的時間，立法的進度即取得如此大的進展。這既與立法起草團隊的努力密不可分，也與體制性的保障有著重要關(guān)系。因為全國人大常委會不站在任何一個行政部門的立場，其工作的`原則是少數(shù)服從多數(shù)而不是全體一致。法律起草組在充分聽取社會各界與有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，可以依據(jù)多數(shù)意見，提交人大常委會討論并且再公開向社會征求意見，然后再進入審議并根據(jù)多數(shù)委員意見投票決定。由此看來，凡是牽涉而較為廣泛的社會立法，只要具備了一定條件，應(yīng)當(dāng)盡可能由全國人大來主持立法，以便形成社會共識，促成社會立法的較快進步。
慈善法的起草過程，是社會立法系統(tǒng)中開門立法的一個典范。這次慈善立法的參與度是相當(dāng)廣泛的。起草組參與的各種形式的立法討論即達幾十場次，幾乎是每周都要參與討論會聽取意見。而參與討論會的人員包括有關(guān)政府部門、各類學(xué)者、中外專家、各種類型的社會組織、慈善家等。僅僅是專家們起草的立法建議稿及修改建議稿，就有多部。慈善理論界所組織的各類專題討論組，更是推進了許多問題的深度論證與國際經(jīng)驗的比較分析。以法律名稱為例，一開始原定為慈善事業(yè)促進法，而經(jīng)過反復(fù)討論，最后起草組聽取了大家的意見，將名稱就定為“慈善法”以加強該法的規(guī)范性。
禁止“個人公開募捐”是美國經(jīng)驗
如果從更為廣闊的視角來看，草案的內(nèi)容所展現(xiàn)的全面性與創(chuàng)新性，已經(jīng)遠遠超出了開初的想象。草案將慈善定位為大慈善，也就是現(xiàn)代慈善，從而使環(huán)境保護、文化事業(yè)與社會服務(wù)業(yè)等納入了慈善的范疇，這既與國際社會接軌，也為中國現(xiàn)代慈善事業(yè)開辟了廣闊的發(fā)展空間。
為什么不少發(fā)達國家的慈善事業(yè)能夠產(chǎn)生出5%以上的GDP?就是因為這些國家早在一百多年前就鼓勵慈善與多個領(lǐng)域銜接，使社會大眾的愛心與社會事業(yè)的發(fā)展建立起了有機的聯(lián)系，廣開“善道”，才能激發(fā)慈善的社會服務(wù)能力。草案將慈善信托列為專章，也會打開金融服務(wù)于慈善的通道，從而使慈善事業(yè)能夠運用金融杠桿以增強可持續(xù)發(fā)展的能力。草案對于募捐與信息公開等方面的規(guī)范，會使慈善行為有法可依，從而避免不必要的矛盾。而草案對慈善主管行政部門及其責(zé)任的明確，也是第一次國家基本法的授權(quán)從而對于行政管理行為進行系統(tǒng)規(guī)范。
草案公布以后，有人提出了一定的疑問。應(yīng)該說，這是社會關(guān)心的表現(xiàn)，應(yīng)該予以鼓勵。同時，也需要進一步展開社會對話，從而凝聚共識。比如，草案規(guī)定：“不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐，但可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理”，有人解讀為禁止個人求助，甚至引用美國的有關(guān)經(jīng)驗來批評，其實就是一種誤解。因為，草案的這些規(guī)定，恰恰是聽從了一些美國專家介紹美國募捐的管理經(jīng)驗，所有發(fā)達國家和地區(qū)無不對公開募捐進行嚴格規(guī)定，有的國家甚至對乞討行為還要進行法律規(guī)范。
草案修改的空間在哪里?
當(dāng)然，對草案的肯定并不是說已經(jīng)沒有修改的空間。比如，在行政管理行為規(guī)范方面，可否加強協(xié)調(diào)機制的建設(shè)問題?
許多國家更為強調(diào)的是慈善組織的免稅資格審定問題，這就需要稅務(wù)部門承擔(dān)起相當(dāng)大的責(zé)任并且建立起系統(tǒng)的管理規(guī)范，在這方面，可能需要增加一定的條款。而在捐贈優(yōu)惠方面，是不是再補充一點對大額捐贈者的特別免稅優(yōu)惠內(nèi)容以方便財稅部門調(diào)整具體政策?因為現(xiàn)在突出的問題是大額股權(quán)與房產(chǎn)捐贈需要上繳重稅，慈善家不敢捐贈甚至不得不在境外完成捐贈。
還有，現(xiàn)在的一個較大挑戰(zhàn)是有關(guān)慈善組織人員薪酬不能高于當(dāng)?shù)厝司べY二倍的限高政策，在草案慈善服務(wù)的部分，如果增加專業(yè)服務(wù)人員領(lǐng)取合理報酬的內(nèi)容，將會有助于相關(guān)政策的調(diào)整。
總體上，慈善法草案的公開討論，已經(jīng)開啟了依法治善的時代。依法規(guī)范基本公共道德，對我國社會理念是一個相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。因為，長期以來，公共道德領(lǐng)域通行的是個體自覺原則，如何通過國家基本大法規(guī)范慈善的公共行為，我們還相當(dāng)不熟悉。重要的是，慈善法的討論，打開了依法規(guī)范善行的大門和公共學(xué)習(xí)的進程，期待通過廣泛的社會討論，真正形成我國社會的現(xiàn)代慈善共識以奠定現(xiàn)代慈善的社會基礎(chǔ)。
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