《慈善法》究竟要解決哪些問題？

　　盡管《慈善法》已經(jīng)列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，但是無論是官員還是學(xué)者，目前都不能給出《慈善法》出臺的明確時間表。

　　從2014年4月26日到12月1日，由清華大學(xué)NGO研究所、北京大學(xué)非營利組織法研究中心共同發(fā)起，明德公益研究中心承辦的“慈善立法半月談”總共舉辦了13期，開展了關(guān)于慈善立法的開放學(xué)術(shù)討論。

　　今天下午，在這13期沙龍討論和研討的基礎(chǔ)上，首部慈善立法專家建議稿公布。

　　從2005年民政部提出慈善法立法建議開始，《慈善法》已經(jīng)在漫長的立法道路上躑躅了近十年。

　　立法步伐明顯加快出現(xiàn)在2013年11月，慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并最終確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。

　　2014年2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。

　　全國人大常委會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成曾經(jīng)介紹說，根據(jù)初步計劃，2014年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。如果進(jìn)展順利，預(yù)計2015年上半年可以提交審議，即進(jìn)入正式立法程序。

　　目前，已經(jīng)至少有五個版本的立法建議稿在起草中。據(jù)中國青年報記者了解，《慈善法》出臺一再推遲，是因為各界對慈善問題的看法還存在很多分歧和爭論。

　　據(jù)了解，我國現(xiàn)行慈善方面的立法已經(jīng)有1999年的《公益事業(yè)捐贈法》，和規(guī)范我國三種社會組織——基金會、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位登記、注冊和基本行為的三個行政法規(guī)。

　　在今天的專家建議稿發(fā)布會上，學(xué)術(shù)界較為一致的觀點是，現(xiàn)在要制定的《慈善法》應(yīng)該超越這些，成為一部基本法，對慈善的組織、行為，以及如何培育、扶持和監(jiān)督慈善組織，促進(jìn)中國慈善事業(yè)的真正大發(fā)展，作出明晰準(zhǔn)確的法律規(guī)定。

　　誰來籌集慈善資源

　　目前，我國有很多籌募善款的主體，第一就是政府，遇到重大災(zāi)害，民政部門和有政府背景的機(jī)構(gòu)籌集的資源較多。其次是人民團(tuán)體如工青婦組織，還有由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定、并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體，包括相關(guān)的事業(yè)單位。第三是有政府背景的正式登記注冊的社會組織。在這些之后，才是那些登記注冊的民間社會組織。第三和第四項加起來，據(jù)2013年的統(tǒng)計，為54.1萬個。而第一、二項有很多基層組織，總量據(jù)測算有近千萬個。第五是企業(yè)，包括國企和民企。最后，還有未登記注冊的民間組織及個人。

　　中國社會科學(xué)院社會政策研究中心副主任楊團(tuán)認(rèn)為，這些募捐主體之間是存在矛盾的。每逢大災(zāi)籌款，這個矛盾就凸顯出來。從1998年的特大洪災(zāi)始，政府就以文件等方式要求民間將募款匯繳到中國紅十字會和中華慈善總會兩大家。這個匯繳制度在2010年青海玉樹地震時升級，有關(guān)部門讓所有抗震捐款(包括紅會和慈善總會的部分)全部統(tǒng)一上繳給青海省政府，引發(fā)公益慈善界上書陳情，后未執(zhí)行。2013年4月蘆山地震之后，民政部迅速發(fā)出通知，籌款無需匯繳，各個慈善組織自己負(fù)責(zé)善款的募集和公開。

　　楊團(tuán)表示，在慈善立法中要討論的是，誰有募集慈善資源的權(quán)利?如要避免多頭募捐和提高籌款效率，應(yīng)該怎么做?政府有權(quán)要求公眾募捐歸自己或者自己指定的組織統(tǒng)籌安排嗎?這算不算侵犯了其他社會組織主體的募款權(quán)利?

　　另一大爭議，是募款的手段。自2006年起，各地方政府開始積極倡導(dǎo)慈善募捐，采用行政手段，下文件要求機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位為本地慈善會捐款，政府官員帶頭捐款，導(dǎo)致機(jī)關(guān)各層級不得不上行下效，甚至出現(xiàn)按行政職級定捐款標(biāo)準(zhǔn)、自動看齊的現(xiàn)象。一些民營企業(yè)也不得不看領(lǐng)導(dǎo)面子而捐款。這種做法盡管使得地方慈善會的口袋鼓了，但是由此形成的捐款行政化的社會風(fēng)氣，對于慈善的民間性、自愿性是重大傷害。

　　要解決慈善資源由誰來籌集這個問題，必須用法律明確。北京大學(xué)非營利組織法研究中心主任金錦萍表示，什么樣的組織在滿足什么條件時可以進(jìn)行公募，對于公募行為應(yīng)有什么樣的約束，在專家建議稿中都做出了明確規(guī)定。

　　慈善行為由誰規(guī)范

　　楊團(tuán)認(rèn)為，《慈善法》必須對慈善行為依法規(guī)范，明確規(guī)定哪些行為是不允許的。她舉例說，河南宋慶齡基金會2011年就被媒體曝光，用高額利息吸引農(nóng)民購買“公益醫(yī)保”，然后用這筆錢投資房地產(chǎn)等。“這已經(jīng)完全不是慈善了。但是，媒體曝光后，究竟誰來核查和對這種組織進(jìn)行制裁?沒有法律規(guī)定，致使這么嚴(yán)重的問題，只是網(wǎng)絡(luò)炒一下就銷聲匿跡了。”

　　還有慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理上的違規(guī)、違法行為，如欠繳員工社保費(fèi)用，并非惡意，實屬無奈。因資源太少，工資都發(fā)不出等，這類事情應(yīng)該如何處理?再有，網(wǎng)絡(luò)時代，個人在網(wǎng)上發(fā)起救助個人的募捐活動，其資金的籌集、使用，究竟如何監(jiān)管?

　　金錦萍介紹說，在慈善法專家建議稿中，專設(shè)法律責(zé)任一章，詳細(xì)規(guī)定了不具備募捐主體資格的組織擅自募捐的'法律責(zé)任、改變捐贈財產(chǎn)的性質(zhì)和用途的責(zé)任、違法享受稅收優(yōu)惠的責(zé)任、政府部門違反信息公開義務(wù)的責(zé)任等。

　　公益慈善組織應(yīng)該公開哪些信息

　　公益慈善組織可以接受社會捐贈或向社會募集資金、享受減免稅待遇等，因此，有必要詳細(xì)公開相關(guān)信息。中國青年報記者注意到，近年來，在幾次公益慈善組織的信任危機(jī)中，社會上形成了一種共識：公開透明是公益組織的生命線，是贏得公眾、捐贈人信任的基礎(chǔ)。

　　根據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津的觀察，基金會行業(yè)自律組織——基金會中心網(wǎng)上采集的基金會信息公開有三個層面，最初級的層面就是公開基金會年度報告和年檢報告，在公眾最為關(guān)心的捐贈信息上，主要包括接受了誰的捐贈、誰捐贈了多少錢，這是最基本的信息公開，如果沒有這些信息，就無法通過民政部門的年檢。

　　第二層面的信息公開，就是公開接受的捐贈總額有多少，公開工作報告，披露進(jìn)行的公益項目情況。

　　第三個層面的信息公開，是公開審計報告和公益項目評估報告，不僅公開接受了多少捐贈，而且公開接受捐贈的用途是定向還是非定向。

　　目前，絕大部分公益慈善組織，只能做到第一層面的信息公開。

　　金錦萍認(rèn)為，在一些公益慈善制度發(fā)展比較成熟的國家中，對信息公開幾乎沒有強(qiáng)制性。決定信息公開的程度、范圍，只有一個標(biāo)準(zhǔn)：就是能夠享受多少稅收優(yōu)惠政策。享受的越多，信息公開的要求就越高，這體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等的原則。

　　金錦萍舉例說，“在美國，一個公益組織如果去申請免稅資格時，美國的聯(lián)邦稅務(wù)局會給你一大堆表格，填好這些表格要花好幾個工作日，所填的信息全部上網(wǎng)公開。如果你不要免稅資格，只要公布年報就可以了。”

　　金錦萍表示，正是由于這些原因，這份慈善法專家建議稿沒有對從事公益慈善行為的社會組織的信息公開作出專門規(guī)定。對中國的公益慈善組織來講，要獲得公眾支持，只強(qiáng)調(diào)信息公開是不夠的，因為組織本身執(zhí)行能力很差，沒有很好的公益項目，公開只能讓公眾失望。

　　賈西津認(rèn)為，在公益慈善發(fā)展比較成熟的國家，公益慈善組織信息公開不亞于上市公司的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，“信息公開最重要的就是詳細(xì)，特別是資金的進(jìn)入和流出，這需要有很專業(yè)的技術(shù)支撐，也需要有相當(dāng)?shù)某杀就度搿?rdquo;