《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋
孫軍工：
各位記者，大家好!歡迎大家來(lái)參加今天的新聞發(fā)布會(huì)。
今天發(fā)布會(huì)的主題是向大家通報(bào)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)的有關(guān)情況�！督忉尅氛綄�(shí)施是從今年5月1日開(kāi)始，今天召開(kāi)發(fā)布會(huì)向大家系統(tǒng)地介紹這部司法解釋的有關(guān)情況和起草背景。今天專門邀請(qǐng)到了最高人民法院行政審判庭的李廣宇副庭長(zhǎng)出席發(fā)布會(huì)，有請(qǐng)李庭長(zhǎng)就這部司法解釋的有關(guān)情況，特別是重點(diǎn)內(nèi)容給大家作一個(gè)解讀和通報(bào)，同時(shí)李庭長(zhǎng)也愿意就大家感興趣的話題做互動(dòng)交流。下面有請(qǐng)李庭長(zhǎng)就這部司法解釋有關(guān)情況向大家作通報(bào)和介紹。
李廣宇：
各位記者，大家好!
最高人民法院審判委員會(huì)第1648次會(huì)議審議通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)，將于5月1日起施行。下面由我為大家介紹該《解釋》的有關(guān)情況。
李廣宇：
一、《解釋》的制定背景和過(guò)程
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于2014年11月1日通過(guò)了關(guān)于修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實(shí)施二十四年以來(lái)的第一次“大修”。修正案立足于解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問(wèn)題，增設(shè)了許多重大的新制度、新規(guī)定，對(duì)于更好地發(fā)揮行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)等方面的作用，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略具有重要的意義。新行政訴訟法對(duì)人民法院的行政審判工作提出了許多新任務(wù)、新要求，需要全國(guó)各級(jí)人民法院嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)，新行政訴訟法增設(shè)的新制度、新規(guī)定，也迫切需要通過(guò)司法解釋進(jìn)行細(xì)化，制定便于人民法院操作的具體規(guī)程。最高人民法院及時(shí)制定了起草司法解釋的規(guī)劃，專門成立了司法解釋起草小組，并向全國(guó)各級(jí)人民法院征集問(wèn)題和建議。在全面梳理問(wèn)題、深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，起草小組起草了司法解釋草案，并認(rèn)真聽(tīng)取了立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和專家學(xué)者的意見(jiàn)。起草工作前后歷時(shí)半年，經(jīng)過(guò)數(shù)易其稿，不斷完善。最終提交最高人民法院審判委員會(huì)第1648次會(huì)議于2015年4月20日討論通過(guò)，將從5月1日起與新行政訴訟法同步實(shí)施。
二、起草《解釋》遵循的原則
起草工作遵循了三個(gè)原則：一是依法解釋。主要針對(duì)新行政訴訟法的具體條文，圍繞審判工作中的具體應(yīng)用法律問(wèn)題進(jìn)行解釋。符合立法的目的、原則和原意。二是突出重點(diǎn)。對(duì)整部行政訴訟法的全面解釋需要一定的實(shí)踐積累，目前起草的《解釋》只是針對(duì)新法規(guī)定的若干創(chuàng)制性的、迫切需要解決的重大問(wèn)題作出細(xì)化規(guī)定，確保新制度、新規(guī)定的貫徹落實(shí)。三是可行實(shí)用。《解釋》注重實(shí)效性和可操作性，對(duì)于缺乏實(shí)踐積累，存在較大爭(zhēng)議的內(nèi)容暫不規(guī)定，成熟一條起草一條�？偟膩�(lái)看，《解釋》注重對(duì)行政相對(duì)人訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的充分保障，注重對(duì)行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)訴和依法行使職權(quán)的有效監(jiān)督，注重對(duì)行政爭(zhēng)議以及與行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決。同時(shí)，也正確處理了加強(qiáng)訴權(quán)保護(hù)與尊重訴訟規(guī)律、強(qiáng)化司法的能動(dòng)積極作用與司法權(quán)與行政權(quán)的合理分工等重大關(guān)系。
三、《解釋》的核心內(nèi)容
《解釋》共27條，包括十個(gè)大的方面：立案登記制，起訴期限，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告，行政協(xié)議，一并審理民事?tīng)?zhēng)議，一并審查規(guī)范性文件，判決方式，有限再審以及新舊法銜接。
在立案登記制方面，《解釋》明確要求人民法院對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，依法保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。具體規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案;當(dāng)場(chǎng)不能判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在接收起訴狀后七日內(nèi)決定是否立案;七日內(nèi)仍不能作出判斷的，應(yīng)當(dāng)先予立案。對(duì)起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，應(yīng)當(dāng)一次性全面告知。為了便于當(dāng)事人尋求救濟(jì)，加強(qiáng)上級(jí)法院對(duì)立案工作的監(jiān)督，《解釋》還明確，當(dāng)事人對(duì)不予立案裁定不服的，可以提起上訴。同時(shí)，《解釋》還對(duì)雖然已經(jīng)立案但因確實(shí)不符合起訴條件應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴的情形作了列舉規(guī)定。包括超過(guò)法定起訴期限且無(wú)正當(dāng)理由，錯(cuò)列被告且拒絕變更，未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，重復(fù)起訴等十種情形。
《解釋》還對(duì)行政訴訟法規(guī)定的原告起訴時(shí)要“有具體的訴訟請(qǐng)求”進(jìn)行了具體指引，列舉了“請(qǐng)求判決撤銷或者變更行政行為”、“請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)”、“請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法”等九項(xiàng)具體的訴訟請(qǐng)求�！督忉尅愤�規(guī)定，當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明。
對(duì)于新行政訴訟法沒(méi)有明確的針對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的起訴期限，《解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)提出。
《解釋》針對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴這一新制度，作了兩項(xiàng)規(guī)定，一是明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。二是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。
新行政訴訟法明確規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。對(duì)此，《解釋》明確了以下幾個(gè)問(wèn)題：一是以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄。二是人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議程序的合法性。三是原行政行為被撤銷、確認(rèn)違法或者無(wú)效，給原告造成損失的，應(yīng)當(dāng)由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任;因復(fù)議程序違法給原告造成損失的，由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。四是對(duì)追加被告、舉證責(zé)任、判決方式等也作出相應(yīng)規(guī)定。
對(duì)于行政訴訟法新引入的行政協(xié)議訴訟，司法解釋作出一系列細(xì)化規(guī)定。一是對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行了界定。二是規(guī)定了行政協(xié)議訴訟的起訴期限、管轄法院和訴訟費(fèi)用。三是明確了審查行政協(xié)議的法律依據(jù)。四是細(xì)化了行政協(xié)議案件的判決方式。
關(guān)于一并審理民事?tīng)?zhēng)議，《解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織請(qǐng)求一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)當(dāng)在第一審開(kāi)庭審理前提出;有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。但法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行處理的、違反民事訴訟法專屬管轄規(guī)定或者協(xié)議管轄約定的、已經(jīng)申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟的，不予準(zhǔn)許一并審理�！督忉尅愤�明確，一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，由同一審判組織審理。行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)分別裁判。
關(guān)于一并審查規(guī)范性文件，《解釋》強(qiáng)調(diào)，規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。
此外，《解釋》還對(duì)原告請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的判決方式、“一次再審、一次抗訴”路線圖以及新舊法銜接等問(wèn)題作出了解釋性規(guī)定�！督忉尅肥秦瀼芈鋵�(shí)新行政訴訟法的重大司法舉措，能夠與修改后的行政訴訟法同步實(shí)施，有助于統(tǒng)一司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，確保行政訴訟法的各項(xiàng)制度規(guī)定落到實(shí)處，為保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，解決行政爭(zhēng)議，發(fā)揮更加積極重要的作用。
孫軍工：
下一個(gè)環(huán)節(jié)看看各位有哪些感興趣的話題，我們可以做交流。
中國(guó)法院手機(jī)電視：
立案難是行政訴訟突出的存在問(wèn)題，社會(huì)各界對(duì)此也是廣泛關(guān)注。請(qǐng)問(wèn)《解釋》在解決“立案難”方面是怎么規(guī)定的?謝謝。
李廣宇：
“立案難”在三大訴訟當(dāng)中可能最突出的就是行政訴訟，各界對(duì)解決立案難問(wèn)題廣為關(guān)注。這次行政訴訟法的修改立法機(jī)關(guān)就把解決“立案難”問(wèn)題擺在首要位置。在新的行政訴訟法10月1日正式通過(guò)的時(shí)候，恰逢黨的十八屆四中全會(huì)剛剛召開(kāi)，也就是召開(kāi)了一個(gè)星期左右，四中全會(huì)的決定首次明確提出了要建立立案登記制的要求，所以行政訴訟法就在三大訴訟法當(dāng)中率先明確對(duì)立案登記作出了規(guī)定。在這之后，黨中央對(duì)立案登記制非常關(guān)注，中央深改小組專門通過(guò)了關(guān)于立案登記制的意見(jiàn)，最高人民法院也頒布了具體的司法解釋，也跟行政訴訟法一道，將于5月1日開(kāi)始正式施行。
這部行政訴訟法的司法解釋也把立案登記制擺在了首要位置，我們的第一條就是規(guī)定立案登記制的。剛才我也對(duì)司法解釋在這方面的具體規(guī)定作了介紹，除了明確宣示人民法院要對(duì)符合起訴條件的案件必須受理之外，還在幾個(gè)具體的程序方面作出了非常明確的規(guī)定。首先要求對(duì)于起訴一律接收起訴狀，對(duì)于能夠當(dāng)場(chǎng)登記立案的要作出當(dāng)場(chǎng)的登記立案，不能當(dāng)場(chǎng)判斷的，也應(yīng)當(dāng)在7日之內(nèi)作出判斷。仍然不能判斷的，也應(yīng)當(dāng)先予立案，立案之后再交由行政審判庭作出進(jìn)一步的審查。
所以從這些方面來(lái)看，司法解釋對(duì)于行政訴訟當(dāng)中的立案登記制作出了更加細(xì)化的規(guī)定。相信隨著司法解釋的施行，再結(jié)合最高人民法院關(guān)于立案登記司法解釋的施行，會(huì)給行政訴訟的立案難問(wèn)題帶來(lái)比較明顯的解決。
但是立案登記制說(shuō)到解決行政訴訟的立案難，我想在這里強(qiáng)調(diào)另一個(gè)方面。目前社會(huì)各界對(duì)行政訴訟立案登記制問(wèn)題非常關(guān)注、非常期盼，而且據(jù)我們了解，可能很多老百姓都翹首以盼等著5月1日這一天，很可能會(huì)有非常多的案件起訴到法院。但是立案登記制也應(yīng)當(dāng)做一個(gè)全面的解讀，立案登記制或者說(shuō)“有案必立、有訴必理”不代表著人民法院對(duì)任何一個(gè)起訴都要照單全收，因?yàn)閺乃闹腥珪?huì)的決定到行政訴訟法的規(guī)定到司法解釋的規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)了“有案必立、有訴必理”的前提是符合法定的起訴條件;對(duì)于不符合法定起訴條件的，當(dāng)然在立案階段能夠?qū)彶榍宄木蛻?yīng)當(dāng)作出不予立案的裁定。可能有些問(wèn)題需要做更深入的調(diào)查或者雙方當(dāng)事人去陳述、辯論，才能把一些條件查清楚，如果確實(shí)還是不符合法定的起訴條件，也要裁定駁回起訴，這點(diǎn)希望老百姓不要對(duì)這個(gè)問(wèn)題有落差，說(shuō)為什么我們已經(jīng)立案了，行政庭又要裁定駁回起訴?搞兩道審查，說(shuō)到底還是出于更慎重，更對(duì)當(dāng)事人負(fù)責(zé)，因?yàn)樵谛姓プ鞒鲞M(jìn)一步的審查，這時(shí)候要聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，辯論、質(zhì)證等等，這對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，給他提供一些陳述申辯的機(jī)會(huì)還是更為負(fù)責(zé)的。
同時(shí)，立案問(wèn)題、行政訴訟的管轄權(quán)問(wèn)題，這也是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，這里面涉及到國(guó)家相應(yīng)的制度安排，涉及到司法權(quán)和行政權(quán)必要的、合理的分工，還涉及到有些問(wèn)題可能往往是政策性很強(qiáng)，法院未必對(duì)所有的訴求都能夠通過(guò)司法的手段來(lái)滿足，所以這些如果我們做了比較全面的理解和解讀，能引導(dǎo)當(dāng)事人更合法、理性地去行使行政訴訟的權(quán)利。謝謝。
深圳衛(wèi)視：
我有兩方面的問(wèn)題：第一，目前也有媒體形容這次行政訴訟法的修改其實(shí)是有助于實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，請(qǐng)問(wèn)李庭長(zhǎng)對(duì)這句話怎么分析?這次修改公布的司法解釋究竟做到哪些方面的改革?另外，我們注意到在深圳和香港之間的前海設(shè)立了中國(guó)第一個(gè)實(shí)行立案登記制的前海法院，目前已經(jīng)試行了幾個(gè)月時(shí)間了，目前這方面推行的情況怎么樣?謝謝。
李廣宇：
“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，應(yīng)該說(shuō)行政訴訟制度是最能夠承擔(dān)這一使命的訴訟制度。因?yàn)榇蠹抑佬姓V訟的立法目的，其中一個(gè)重要的方面就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。在修改前的行政訴訟法，立法目的是在監(jiān)督之前還有一個(gè)維護(hù)，所以在那些年代里面，行政訴訟在把權(quán)力關(guān)到制度籠子里這方面的使命完成得有些搖擺，有些不徹底，因?yàn)槲覀兊男姓䦟徟蟹ü僖獔?zhí)行這部法律的宗旨，就不好說(shuō)我就只監(jiān)督，在監(jiān)督之前首先還有一個(gè)維護(hù)。這次修改行政訴訟法，在立法目的方面就把“維護(hù)”這兩個(gè)字去掉了，使得這部法律在完成“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”方面更鮮明了。除此之外，行政訴訟法在許多具體的制度層面也加大了這方面的力度，比如明確規(guī)定了保證人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)行政訴訟進(jìn)行非法的干預(yù)，比方說(shuō)增加的要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度也是這當(dāng)中的一個(gè)努力，比如為了發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能，也規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為時(shí)要和原行政行為的機(jī)關(guān)作共同被告。
此外，在妨害行政訴訟的一些強(qiáng)制措施，在加強(qiáng)對(duì)人民法院生效裁判的履行強(qiáng)制措施方面也規(guī)定了許多對(duì)行政機(jī)關(guān)這方面做得不好的制裁懲戒措施。還有一些比較突出的方面，針對(duì)行政機(jī)關(guān)為官不為，消極的怠于履行法定職責(zé)，這次新的行政訴訟法專門引入了比較鮮明的“履行之訴、給付之訴”，都是強(qiáng)調(diào)在服務(wù)行政大的背景下要求行政機(jī)關(guān)必須全面地履行法定職責(zé)。
司法解釋針對(duì)相應(yīng)的一些新制度也作了許多細(xì)化的規(guī)定，相信修改之后的行政訴訟法施行之后，我們配套的司法解釋施行之后，在更好地發(fā)揮監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)方面，行政訴訟制度能夠起到更加積極的作用。
你說(shuō)到的一些前海法院的探索，據(jù)我們了解，在前海法院，包括已經(jīng)成立的北京市和上海市的跨行政區(qū)劃的法院，他們運(yùn)行這幾個(gè)月以來(lái)效果是非常明顯的，在短時(shí)間之內(nèi)起訴到法院的行政訴訟案件所占的比重非常大，不僅這幾個(gè)法院，從全國(guó)各地法院反映過(guò)來(lái)的情況來(lái)看，今年的1—3月份，在新的行政訴訟法還沒(méi)有實(shí)施的時(shí)候，受案數(shù)差不多三個(gè)月就相當(dāng)于去年一年�？梢哉f(shuō)目前新法未施行，效果已初顯，對(duì)于5月1日之后的情況我們還是充滿了期待。謝謝。
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我注意到新的行政訴訟法和司法解釋都規(guī)定了行政協(xié)議這樣一個(gè)內(nèi)容，我的問(wèn)題是行政協(xié)議和民事合同，包括行政行為有什么不一樣?對(duì)于這樣一種案件應(yīng)該怎么審理?謝謝。
李廣宇：
行政協(xié)議是一個(gè)新型的行政行為的方式，它和傳統(tǒng)的行政行為的區(qū)別主要在于傳統(tǒng)的行政行為是單方性的，行政協(xié)議是雙方性的，所謂單方性就是行政機(jī)關(guān)可以單方面依職權(quán)作出一個(gè)行政決定，而不必征得行政相對(duì)人的同意。行政協(xié)議“新”就新在它是一個(gè)雙方性的行為，我們的司法解釋也專門對(duì)行政協(xié)議作了一個(gè)定義，這個(gè)定義重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)它是和行政相對(duì)人經(jīng)過(guò)協(xié)商一致訂立的，表現(xiàn)的形式不是一個(gè)行政決定，而是一個(gè)協(xié)議，或者說(shuō)合同，或者說(shuō)契約。這種單方性發(fā)展到雙方性，實(shí)際上就體現(xiàn)了在行政管理領(lǐng)域的協(xié)商民主，也體現(xiàn)了人民群眾更有人民主體的身份和地位。因?yàn)檫^(guò)去行政機(jī)關(guān)想做個(gè)什么決定就單方作出了，現(xiàn)在通過(guò)訂立行政協(xié)議就可以官民坐下來(lái)平等協(xié)商，好說(shuō)好商量，人民群眾的感受也是不一樣的。行政協(xié)議相比傳統(tǒng)的行政行為，它的好處還在于它更柔性，更好接受，更便于履行，既然是通過(guò)協(xié)商一致訂立的，履行起來(lái)就不可能像以往的好多行為在執(zhí)行時(shí)會(huì)遇到那么大的阻力等等，這些都是行政協(xié)議新的行政方式所體現(xiàn)出來(lái)的優(yōu)勢(shì)或者說(shuō)價(jià)值。
和民事合同有什么區(qū)別，從外在形式上看它們都是以協(xié)議或者合同的方式來(lái)體現(xiàn)的，但是之所以在民事合同之外還有行政協(xié)議，就說(shuō)明它們兩者還是不同的，主要的不同體現(xiàn)在它的目的和內(nèi)容是不同的，民事合同是平等主體之間的公民、法人或者其他組織就民事法律關(guān)系所簽訂的協(xié)議或者合同，行政協(xié)議從目的上是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，從標(biāo)的或者內(nèi)容上來(lái)看規(guī)定的主要是行政上的權(quán)利義務(wù)，所以這兩者是不同的。新的行政訴訟法之前，行政協(xié)議或者行政合同還沒(méi)有上升為法律概念。盡管行政機(jī)關(guān)大量的采用協(xié)議合同的方式來(lái)作出行政行為，但是由于法律規(guī)定的不健全，一段時(shí)間以來(lái)這類協(xié)議都當(dāng)作普通的民事合同案件，由民事審判庭審理。但是由民庭審理還存在一些障礙，因?yàn)榘凑彰袷潞贤瑏?lái)審理就難以體現(xiàn)行政合同的一些特征，比如行政協(xié)議允許行政機(jī)關(guān)具有一定的行政優(yōu)益權(quán)，基于公共利益就可以單方變更解除協(xié)議，這些和普通的民事合同是不一樣的，如果用民事合同的規(guī)則來(lái)審理、裁判，往往審著不順，甚至有的時(shí)候純粹按照當(dāng)事人的意思自治，很有可能會(huì)發(fā)生國(guó)家利益、公共利益的損失等情況。
這次司法解釋對(duì)行政協(xié)議問(wèn)題作出了一系列的細(xì)化規(guī)定，比如這里突出體現(xiàn)了兩分法，所謂兩分法就是又照顧協(xié)議的性質(zhì)，又照顧是行政行為的特性，比如對(duì)于履行協(xié)議問(wèn)題，無(wú)論是在適用民事法律規(guī)范，包括適用合同法的一些具體規(guī)定來(lái)作出審查，作出判決等等，比較強(qiáng)調(diào)協(xié)議合同方面的特征。比如對(duì)于行政機(jī)關(guān)單方解除變更協(xié)議的，強(qiáng)調(diào)它跟傳統(tǒng)的行政行為并沒(méi)有太實(shí)質(zhì)的區(qū)別，所以適用法律規(guī)范也就是適用行政法律規(guī)范，包括訴訟費(fèi)用上，按照行政訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行等等，這些都體現(xiàn)了所謂的兩分法。謝謝。
財(cái)經(jīng)雜志：
我想問(wèn)一下司法解釋的第五條規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅包括正職還包括副職的，這會(huì)不會(huì)使這一制度大打折扣。另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一到兩名訴訟代理人，這個(gè)有沒(méi)有什么特別的用意?謝謝。
李廣宇：
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，這在修改前的行政訴訟法里是沒(méi)有規(guī)定的。從世界各國(guó)的行政訴訟法來(lái)看，應(yīng)沒(méi)有特別要求行政機(jī)關(guān)的法定代表人必須親自出庭應(yīng)訴。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是一朵實(shí)踐之花，這是在實(shí)踐當(dāng)中行政審判法官和行政機(jī)關(guān)，主要是政府法制部門，他們一起實(shí)踐探索出來(lái)的一個(gè)經(jīng)驗(yàn);從效果來(lái)看還是非常值得肯定的，比如它能夠解決告官不見(jiàn)官問(wèn)題，很多老百姓說(shuō)行政訴訟是民告官，可是我提起這么多訴訟從來(lái)沒(méi)有見(jiàn)過(guò)官能夠出現(xiàn)過(guò)法庭上，首先就使他感覺(jué)到有那么一些不平等。
在實(shí)踐中我們也聽(tīng)到過(guò)一些案例，有的原告到法庭一看縣長(zhǎng)在被告席上坐著，有的就當(dāng)場(chǎng)提出撤訴，說(shuō)縣長(zhǎng)都親自來(lái)了，我的氣也消了，本來(lái)我的案子就是為了爭(zhēng)一口氣，也沒(méi)有更多別的訴求，這個(gè)效果就非常明顯。另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可以增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)訴的意識(shí)，可以提高他們依法行政的觀念，這些也都是不言而喻的。而且行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭還能更直觀的了解本機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的水平，這可能比他的下屬給匯報(bào)十次、二十次的效果都更直觀。
另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更能夠?qū)嵸|(zhì)解決糾紛，過(guò)去就一個(gè)工作人員，或者一個(gè)律師，代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴，如果要協(xié)調(diào)調(diào)解，往往他們當(dāng)場(chǎng)不敢拍板，還要回去匯報(bào)，這樣就不如行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人親自到庭，就能夠當(dāng)場(chǎng)對(duì)調(diào)解作出處理，這些都是好的方面。所以，這次行政訴訟法的修改就把實(shí)踐當(dāng)中所推出的這個(gè)經(jīng)驗(yàn)上升到了法律的規(guī)定。但是法律的規(guī)定還要落地，就行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的廣泛、繁重的行政管理的職責(zé)來(lái)看，要求每一個(gè)案件都由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭，乃至都要由行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，現(xiàn)實(shí)不可能完全做到，可能也沒(méi)有這個(gè)必要。從各地的法院和行政機(jī)關(guān)所出臺(tái)的一些具體關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定來(lái)看也是列舉一些應(yīng)當(dāng)、有必要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情形。司法解釋為了使得這個(gè)制度真正能夠落地，就對(duì)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人作了一個(gè)界定，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人包括正職負(fù)責(zé)人，也包括副職負(fù)責(zé)人，這樣就使得在行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人不可能都能出庭的情況下也能夠使得副職負(fù)責(zé)人出庭，使得制度真正得到落實(shí)。
從實(shí)踐效果來(lái)看，副職負(fù)責(zé)人往往是具體分管某一個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域的工作，他出庭可能實(shí)際效果不亞于正職負(fù)責(zé)人出庭的效果，而且行政訴訟法所使用的概念是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，而沒(méi)有使用行政機(jī)關(guān)的法定代表人這個(gè)概念，從立法本意上也是包含著既可以是正職，也可以是副職，司法解釋只不過(guò)對(duì)此作了一個(gè)更為明確的規(guī)定。
至于您提到的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的情況下還可以另行委托1—2名行政訴訟代理人，我們的考慮是這樣的，因?yàn)樾姓V訟法規(guī)定，當(dāng)事人委托訴訟代理人限額是1—2名，如果行政機(jī)關(guān)的副職負(fù)責(zé)人出庭也把他作為行政機(jī)關(guān)的訴訟代理人的話，那就只剩下了一個(gè)名額，一個(gè)名額往往由行政機(jī)關(guān)的工作人員出庭，這就使得律師沒(méi)有了出庭的機(jī)會(huì)，因?yàn)槭藢盟闹腥珪?huì)決定也明確要求行政機(jī)關(guān)要普遍建立政府法律顧問(wèn)制度，國(guó)務(wù)院對(duì)此也有更加具體明確的要求。從我們掌握的情況來(lái)看，各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)普遍也都聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)，這個(gè)是一個(gè)非常好的制度，從我聽(tīng)到的一些律師、一些行政機(jī)關(guān)介紹相關(guān)的情況來(lái)看，律師往往能夠提出一些法律意見(jiàn)，使得行政機(jī)關(guān)在作出重大決策，在作出行政行為時(shí)能夠更考慮法律的規(guī)定，這樣能夠使他們更增強(qiáng)法治的意識(shí)，能更提高法治的水平。所以司法解釋特意作出這個(gè)規(guī)定，就是為了能夠保證律師出庭應(yīng)訴，能夠更好地發(fā)揮律師在行政訴訟當(dāng)中的作用。
我再?gòu)?qiáng)調(diào)一句，新的行政訴訟法相當(dāng)大的去擴(kuò)展了訴訟的類型，比如行政協(xié)議的引入、一并審理民事?tīng)?zhēng)議等等，實(shí)際上這也給律師在行政訴訟中發(fā)揮更大的作用提供了一個(gè)非常大的平臺(tái)。我們也誠(chéng)摯地歡迎廣大律師，不光能夠?yàn)檎鞣深檰?wèn)，也能夠更多地為普通的行政相對(duì)人、為人民群眾提供法律服務(wù)，提供訴訟代理，這樣可能就使得他們相對(duì)的強(qiáng)弱分明、不是太對(duì)等的地位能夠更趨于對(duì)等，能夠更充分地保護(hù)人民群眾在行政訴訟中的合法權(quán)益。謝謝。
北京人民廣播電臺(tái)：
我注意到在司法解釋的第七條當(dāng)中有關(guān)于將復(fù)議機(jī)關(guān)作出原行政行為的機(jī)關(guān)列為共同被告的規(guī)定，我想知道這個(gè)規(guī)定的用意何在?另外，在雙被告的情況下法院該如何審理?司法解釋又是如何規(guī)定的?謝謝。
李廣宇：
修改前的行政訴訟法規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的作出原行政行為的機(jī)關(guān)是被告，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈膹?fù)議機(jī)關(guān)是被告，這個(gè)規(guī)定跟世界各國(guó)通行的做法是類似的。但是在中國(guó)，這個(gè)制度帶來(lái)了一些負(fù)面的效果，就是復(fù)議機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告，如果改變了原行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)就要當(dāng)被告，這在中國(guó)羞于當(dāng)被告也不是短時(shí)期內(nèi)就能夠把這個(gè)觀念扭轉(zhuǎn)的。既然有這么一種情況，復(fù)議機(jī)關(guān)就傾向于盡量作出維持的決定，即使一些違法的行政行為也很少去作出改變，所以使得行政復(fù)議的功能大打折扣。在修改行政訴訟法的時(shí)候，社會(huì)各界都呼吁要對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的功能發(fā)揮作出完善，出臺(tái)了一個(gè)新的制度，就是無(wú)論復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為還是改變?cè)姓袨椋瑥?fù)議機(jī)關(guān)都不能逃脫當(dāng)被告，維持的話和原行政機(jī)關(guān)是共同被告，改變的話復(fù)議機(jī)關(guān)自己來(lái)作被告。盡管這個(gè)制度跟各國(guó)的通行做法有些不太一致，但是這是針對(duì)中國(guó)特殊的現(xiàn)實(shí)情況，一個(gè)富有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)，相信能夠發(fā)揮最初設(shè)計(jì)這個(gè)制度的初衷。
從我們收集到的信息來(lái)看，目前很多地方的復(fù)議機(jī)關(guān)體現(xiàn)出了要加強(qiáng)行政復(fù)議依法監(jiān)督下級(jí)機(jī)關(guān)依法行政這方面的功能，這方面的決心已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)了，所以我們也期待著新的制度能夠發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
但是這個(gè)新制度在訴訟方面會(huì)帶來(lái)一些困惑，因?yàn)榉ㄔ核獙徖淼膶?duì)象在原來(lái)只有一個(gè)，現(xiàn)在出現(xiàn)了雙被告、雙行為，到底應(yīng)當(dāng)審哪個(gè)，還是平均的分配，兩個(gè)都要審，以及相應(yīng)的判決如何判等等，可能都需要司法解釋作出更進(jìn)一步的設(shè)計(jì)。我們也研究了一些國(guó)家的相關(guān)制度，比如以德國(guó)為代表，有一個(gè)理論叫原處分主義，原處分主義的含義就是當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的時(shí)候，一般要以作出原行政行為的機(jī)關(guān)作被告，只審原行政行為就可以了。因?yàn)橹挥性姓袨閷?duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生了侵害，復(fù)議機(jī)關(guān)只是一個(gè)復(fù)核、確認(rèn)，并沒(méi)有在原行政行為之外再作出新的決定，也沒(méi)有增設(shè)新的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。既然我們法律規(guī)定了共同被告，所以肯定首先在被告方面，原告如果只起訴其中一個(gè)機(jī)關(guān)，法院就應(yīng)當(dāng)告知他要增加被告，如果他堅(jiān)持不增加的話法院也要追加另一個(gè)機(jī)關(guān)作共同被告。在審理的時(shí)候，我們現(xiàn)在的設(shè)計(jì)傾向于主要以審原行政行為的合法性為主，同時(shí)對(duì)復(fù)議決定的程序的合法性作出審查，因?yàn)樵趯?shí)體內(nèi)容上去獨(dú)立對(duì)復(fù)議決定再做審查沒(méi)有必要，因?yàn)樗驮姓袨槭且恢碌�，它的處理結(jié)論也是一致的，所以完全可以當(dāng)成一個(gè)整體來(lái)作出合法性的審查。
具體在舉證責(zé)任方面、分配，也是這兩個(gè)機(jī)關(guān)共同承擔(dān)舉證責(zé)任，也可以他們商量之后由一個(gè)機(jī)關(guān)具體承擔(dān)提供證據(jù)的責(zé)任。另外，對(duì)于復(fù)議程序的合法性的舉證，應(yīng)當(dāng)由復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立的承擔(dān)，因?yàn)樵姓袨闄C(jī)關(guān)沒(méi)有涉足復(fù)議決定的作出，由他一起來(lái)承擔(dān)就是不公平的。至于賠償責(zé)任問(wèn)題上，基本上也是堅(jiān)持了原處分主義和復(fù)議程序的獨(dú)立性相結(jié)合作出分配。
總之，我們對(duì)共同被告問(wèn)題的審理上，可能在實(shí)踐當(dāng)中還需要再作進(jìn)一步的探索，使得這個(gè)制度能夠運(yùn)轉(zhuǎn)正常，能夠發(fā)揮出它所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。謝謝。
中國(guó)日?qǐng)?bào)：
我注意到根據(jù)行政訴訟法解釋規(guī)定里面提到的“可以請(qǐng)求一并審理審查規(guī)章以下的規(guī)范性文件”，這是否意味著對(duì)于“紅頭文件”現(xiàn)在可以提起行政訴訟了?謝謝。
李廣宇：
行政訴訟法這次修改增加規(guī)定，可以一并請(qǐng)求審查規(guī)范性文件，這是一個(gè)非常大的進(jìn)步。所謂規(guī)范性文件也就是我們?nèi)粘Ｋ追Q的“紅頭文件”，紅頭文件是大量的，而且由于它是針對(duì)不特定的公眾能夠反復(fù)適用，往往涉及面非常廣、持續(xù)的效力非常久。而且如果一旦它違法，所帶來(lái)的損害是一個(gè)具體的行政行為不能和它同日而語(yǔ)的。實(shí)踐當(dāng)中，老百姓也對(duì)一些機(jī)關(guān)制定的紅頭文件多有垢病，比如有些沒(méi)有法律明確依據(jù)的亂收費(fèi)的規(guī)定等等，這都是對(duì)人民群眾的合法權(quán)益能夠產(chǎn)生直接影響的。所以，這么多年以來(lái)行政訴訟法只受理針對(duì)具體行政行為的起訴，對(duì)所謂的抽象行政行為是不能受理的，所以社會(huì)各界，包括學(xué)術(shù)界，長(zhǎng)期以來(lái)一直都呼吁要把抽象行政行為也納入行政訴訟的受案范圍。這次立法機(jī)關(guān)在修改行政訴訟法時(shí)也順應(yīng)了社會(huì)各界的呼聲，規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件可以一并請(qǐng)求審查。但是對(duì)規(guī)范性文件的審查也要有一個(gè)全面正確的解讀，首先，這不代表著就可以對(duì)抽象行政行為一律直接提起訴訟。大家可能也注意到，行政訴訟法第13條在對(duì)受案范圍做排除規(guī)定時(shí)并沒(méi)有對(duì)原來(lái)的規(guī)定作出修改，也是對(duì)這些行政法規(guī)、規(guī)章，國(guó)務(wù)院所作出的具有普遍約束力的決定命令，也就是所謂的抽象行政行為還是排除在受案范圍之外的，就因?yàn)槌橄笮姓袨榫哂嗅槍?duì)不特定公眾能夠反復(fù)適用，不是針對(duì)某個(gè)具體的個(gè)人所作出。由一個(gè)具體的個(gè)人針對(duì)它提起訴訟，事實(shí)上是行使了公眾訴訟的權(quán)利，他自己就沒(méi)有一個(gè)“訴”的利益。從學(xué)理上講，他提起的這個(gè)訴訟就應(yīng)當(dāng)是屬于公益訴訟，什么叫公益訴訟?公益訴訟就是它不是一個(gè)適格的原告，主張的不是自己的利益，更多主張的是公眾的普遍利益，但是公益訴訟需要有法律的明確規(guī)定，這次行政訴訟法修改也有有關(guān)方面、社會(huì)各界提出了要增加行政訴訟的公益訴訟的規(guī)定，但是立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究認(rèn)為公益訴訟問(wèn)題還需要作出一些探索和研究，先在實(shí)踐當(dāng)中可以探索，等時(shí)機(jī)成熟后，等積累了一定的經(jīng)驗(yàn)之后在通過(guò)修改法律時(shí)再把它納入行政訴訟管理。
在公益訴訟還沒(méi)有正式寫進(jìn)行政訴訟法的時(shí)候，具體的個(gè)人針對(duì)抽象行政行為的起訴肯定目前無(wú)法納入進(jìn)來(lái)，但是請(qǐng)求在提起行政訴訟的時(shí)候針對(duì)一個(gè)具體行政行為起訴時(shí)，可以請(qǐng)求一并審查這個(gè)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，這實(shí)際上就等于通過(guò)一個(gè)依照抽象性、規(guī)范性文件作出了針對(duì)特定個(gè)人的、影響他權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，事實(shí)上就使得這個(gè)規(guī)范性文件藉由具體行政行為和單個(gè)的個(gè)人建立起了聯(lián)系，他也就有了訴的利益，他主張的也就是個(gè)人的利益，而不是不特定的公眾的利益了。這是我首先要解釋的一點(diǎn)。
另外，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，可以請(qǐng)求一并審查的規(guī)范性文件是限于規(guī)章以下，不包括規(guī)章，因?yàn)橐?guī)章以及規(guī)章以上的行政法規(guī)都是受《立法法》調(diào)整的，屬于廣義概念上的法律，是一個(gè)立法性的行為，而不是具體的行政行為。所以針對(duì)它們是不能審查的，而且憲法、立法法，還有一些規(guī)范性文件制定辦法等等也都對(duì)監(jiān)督的權(quán)限、監(jiān)督的機(jī)關(guān)作出了規(guī)定。
具體到規(guī)范性文件怎么審查，按照行政訴訟法的規(guī)定和司法解釋進(jìn)一步的規(guī)定，法院首先要審查規(guī)范性文件的合法性。如果經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為它不合法，不把它作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)。新制度更進(jìn)一步規(guī)定，法院可以在判決書當(dāng)中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認(rèn)定它合法還是不合法;另外還可以向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并且還可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。這個(gè)處理也是又往前走了一步，不是說(shuō)不用就可以了，還要建議制定機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定不合法的規(guī)范性文件在一定時(shí)間內(nèi)作出修改、廢止等等處理。
我們也聽(tīng)到過(guò)有些方面的反映，說(shuō)為什么不能規(guī)定法院直接對(duì)不合法的規(guī)范性文件進(jìn)行撤銷、確認(rèn)它無(wú)效，這也是世界各國(guó)通行的做法，也是考慮到權(quán)力的分工，因?yàn)閷?duì)于規(guī)范性文件的處理，它的“立改廢”問(wèn)題，其他法律規(guī)范是有明確權(quán)限規(guī)定的，是要由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定的程序作出這樣的處理，法院能夠向有關(guān)機(jī)關(guān)提出這樣的處理建議，就體現(xiàn)了這種權(quán)力的分工。
以上是我對(duì)規(guī)范性文件審查的解讀。謝謝。
孫軍工：
感謝各位的光臨，感謝李庭長(zhǎng)，今天的發(fā)布會(huì)到此結(jié)束。謝謝各位。
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