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文物保護法取消行政審批論證情況的說明
關(guān)于《中華人民共和國文物保護法》
修訂草案(送審稿)中取消行政審批論證情況的說明
一、文物保護單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案許可(行政許可)
文物保護法第十八條第二款規(guī)定：在文物保護單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進行建設(shè)工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌;工程設(shè)計方案應(yīng)當根據(jù)文物保護單位的級別，經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后，報城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準。
設(shè)定這項行政許可的目的在于防止建設(shè)工程破壞文物保護單位的歷史風貌，文物行政部門在審批時審查的主要是工程名稱、地點、規(guī)模、用途，工程位置圖和工程設(shè)計方案，文物保護單位建設(shè)控制地帶具體管理規(guī)定和控制要求，工程對文物的影響評估報告等材料。該項行政許可設(shè)定以來，對文物保護單位及其環(huán)境風貌的整體保護發(fā)揮了重要作用。
取消的理由：一是文物保護單位保護規(guī)劃已經(jīng)包含該項行政許可的全部內(nèi)容，使得該項行政許可事項已經(jīng)可以通過技術(shù)標準、管理規(guī)范進行有效管理。國家文物局自2004年以來推動全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制工作，取得了比較好的成效;江西、河南、四川等省的地方法規(guī)明確規(guī)定了編制文物保護單位保護規(guī)劃的要求。草案第二十三條第二款規(guī)定了文物保護單位保護規(guī)劃編制的主體、程序，旨在將這一成熟經(jīng)驗作為法律制度固定下來。文物保護單位保護規(guī)劃編制標準包括了文物本體、保護范圍、建設(shè)控制地帶等多項技術(shù)要求，足以涵蓋目前行政許可的內(nèi)容。文物保護單位保護規(guī)劃由政府公布實施，具有很強的專業(yè)性、權(quán)威性。二是公布文物保護單位保護規(guī)劃后，文物部門采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決該行政許可事項。為保證法律規(guī)定的有效執(zhí)行，草案專門規(guī)定了監(jiān)督檢查條款，同時在第九十一條專門對違反草案第二十五條的行為規(guī)定了處罰措施。對于未公布文物保護單位保護規(guī)劃的，草案第二十五條要求建設(shè)項目批準前，審批機關(guān)應(yīng)當根據(jù)文物保護單位的等級征求相應(yīng)文物主管部門的意見。三是取消這一行政許可符合行政審批制度改革的要求，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。這一行政許可的取消減少了一項建設(shè)工程的前置審批，提高了建設(shè)工程審批效率。
二、文物保護單位原址保護措施許可(行政許可)
文物保護法第二十條第二款規(guī)定：實施原址保護的，建設(shè)單位應(yīng)當事先確定保護措施，根據(jù)文物保護單位的級別報相應(yīng)的文物行政部門批準，并將保護措施列入可行性研究報告或者設(shè)計任務(wù)書。
設(shè)定這項行政許可的目的在于確保建設(shè)工程實施過程中，能夠?qū)哂兄匾獌r值的文物保護單位采取有效保護措施，保證文物本體安全。實踐中，2010年以來，國家文物局每年受理涉及全國重點文物保護單位原址保護措施的申請不到10項，這些申請基本都得到批準。雖然行政許可數(shù)量不多，但這項行政許可實施以來，對防止建設(shè)工程施工破壞文物還是發(fā)揮了重要作用。
取消的理由：一是對于原址保護措施許可而言，文物行政部門的審批實質(zhì)上就是對保護措施是當與否進行把關(guān)，主要是體現(xiàn)對文物本體保護的指導(dǎo)和要求，相當于保護意見，作為行政許可的必要性不夠突出。二是文物部門采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決該行政許可事項。草案第二十七條規(guī)定未征求相應(yīng)文物主管部門的意見，或者未按照文物主管部門的意見落實保護措施的，不得開工建設(shè);第九十三條規(guī)定了違反第二十七條的處罰措施。有“不得開工建設(shè)”作為限制條件和對違反規(guī)定的行為進行處罰兩項措施作為保障，足以保證原址保護措施的落實。三是該行政許可與目前行政審批制度改革的精神不符，也不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。該許可屬于建設(shè)工程前置審批之一，按照精簡建設(shè)工程前置審批的要求，屬于需要調(diào)整的事項。此外，建設(shè)單位文物保護意識逐漸增強、社會監(jiān)督力度不斷加大，也為取消這項行政許可創(chuàng)造了條件。
三、調(diào)用出土文物審批(政府內(nèi)部審批)
文物保護法第三十五條規(guī)定：根據(jù)保證文物安全、進行科學(xué)研究和充分發(fā)揮文物作用的.需要，省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門經(jīng)本級人民政府批準，可以調(diào)用本行政區(qū)域內(nèi)的出土文物;國務(wù)院文物行政部門經(jīng)國務(wù)院批準，可以調(diào)用全國的重要出土文物。
取消的理由：此項政府內(nèi)部審批與行政許可法、國務(wù)院關(guān)于嚴格控制新設(shè)行政許可的通知的要求不相適應(yīng)，自設(shè)定以來實施數(shù)量很少，必要性和現(xiàn)實性都不強，而且審批涉及的事項完全可以通過工作層面解決。
四、拍攝館藏文物許可(行政許可)
實施條例第三十五條：為制作出版物、音像制品等拍攝館藏三級文物的，應(yīng)當報設(shè)區(qū)的市級人民政府文物行政主管部門批準;拍攝館藏一級文物和館藏二級文物的，應(yīng)當報省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政主管部門批準。
取消的理由：一是該行政許可自實施以來，審批數(shù)量雖然很多，但多是流于形式，實際上審批后拍攝單位還要與文物收藏單位協(xié)商，按照文物等級分級審批也不符合文物拍攝實際。二是該行政許可事項屬于文物收藏單位能夠自主決定的，完全屬于民事主體之間的民事行為，行政機關(guān)沒必要干預(yù)，而且行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決。按照行政許可法、國務(wù)院關(guān)于嚴格控制新設(shè)行政許可的通知要求來衡量，在行政管理體制改革逐步深化、文物收藏單位管理日趨規(guī)范、法人責任更加健全、社會監(jiān)督日益成熟的背景下，該行政許可的必要性和現(xiàn)實性已經(jīng)不存在。
五、文物銷售、拍賣前審核(行政許可)
文物保護法第五十六條第一款規(guī)定：文物商店銷售的文物，在銷售前應(yīng)當經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核;對允許銷售的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門應(yīng)當作出標識。第二款規(guī)定：拍賣企業(yè)拍賣的文物，在拍賣前應(yīng)當經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核，并報國務(wù)院文物行政部門備案。
該項行政許可實施以來，省級文物部門和國家文物局根據(jù)有關(guān)規(guī)定和標準，審核上拍文物多達數(shù)百萬件，要求拍賣企業(yè)撤拍了大量不符合上拍標準的文物，避免了許多不必要的社會爭議;但是對于文物商店銷售的文物，審核工作一直未發(fā)揮應(yīng)有的作用。在調(diào)研、論證過程中，文物商店、文物拍賣企業(yè)對此項行政許可意見很大，主要是認為審核與文物經(jīng)銷、拍賣的市場規(guī)律不適應(yīng)，影響了企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)。
取消的理由：一是按照行政許可法、國務(wù)院關(guān)于嚴格控制新設(shè)行政許可的通知，該項行政許可的必要性不強。法律已經(jīng)規(guī)定了文物商店、文物拍賣企業(yè)行政許可，這表明被許可的企業(yè)應(yīng)當具備守法經(jīng)營的意見和能力，再設(shè)定銷售、拍賣文物審核，屬于對同一事項在多個管理環(huán)節(jié)分別設(shè)定行政許可。對于該行政許可涉及的事項，既存在市場競爭機制調(diào)節(jié)、行業(yè)組織自律管理等解決方式，行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式、通過技術(shù)標準和管理規(guī)范也能夠?qū)崿F(xiàn)管理目的。二是文物部門的審核文件變相成為了拍賣企業(yè)進行宣傳的權(quán)威材料，影響了市場調(diào)節(jié)作用的正確發(fā)揮。實踐中，文物審核文件被要求印制在拍賣圖錄上，主要是為防止拍賣企業(yè)“偷梁換柱”，將未通過審核的文物上拍。而拍賣企業(yè)則以此作為上拍文物為真的證明，讓文物部門為其“背書”，干擾競買人的判斷。三是行政部門可以通過事中、事后監(jiān)督檢查等手段實現(xiàn)管理目的。草案第六十三條規(guī)定文物購銷企業(yè)和文物拍賣企業(yè)應(yīng)當作出經(jīng)營記錄并報文物部門備案，文物部門定期公布企業(yè)的信用記錄;第六十五條規(guī)定了文物、工商、商務(wù)等部門的聯(lián)合監(jiān)管職責。同時草案第八十八條規(guī)定了不備案的法律責任。這些規(guī)定為行政部門加強事中、事后監(jiān)管提供了法律依據(jù)。
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