野生動物保護法修訂草案解讀
在當代，尊重自然、保護野生動物及其棲息地、維護生物多樣性，已經(jīng)成為世界潮流;保護野生動物及其棲息地成為各國政府的重要職責。在我國，隨著生態(tài)危機加重，人們也越來越認識到保護野生動物和生物多樣性的重要性，認識到法律在保障野生動物及其棲息地上的重要作用。2013年9月，《野生動物保護法》列入全國人大常委會立法規(guī)劃，公眾就極為關注。2016年1月1日，《野生動物保護法(修訂草案)》(下稱《修訂草案》)公布征求意見。
《修訂草案》的總則部分共九條，是這部法律的核心，是立法主旨�！缎抻啿莅浮肥状蚊鞔_為保護野生動物及其棲息地……維護生物多樣性和生態(tài)平衡立法。這是野生動物保護法修訂的一個重要進步。
然而，總則第一條也規(guī)定規(guī)范野生動物資源利用，表明《修訂草案》仍然視野生動物為資源，并承認現(xiàn)有的野生動物利用，只是要規(guī)范�？倓t第二條規(guī)定從事野生動物……繁育、利用和涉及野生動物及其棲息地的其他活動適用本法;第三條規(guī)定野生動物資源屬于國家所有，國家保障依法保護、繁育、利用野生動物的單位和個人的合法權益…… ;第四條規(guī)定國家對野生動物的方針，實行保護優(yōu)先、嚴格監(jiān)管、科學繁育、合理利用的方針。總則部分近一半的條款都規(guī)定了對野生動物的利用，卻沒有對利用的目的加以限定。這樣的主旨為法律其他條款展開利用野生動物打下了基礎。
在二十一世紀修訂野生動物保護法，還把野生動物當作資源，擴大利用，不加限制。這與世界各國制定日益嚴格的法律來保護野生動物、避免因商業(yè)利益導致生物多樣性受損的國際潮流相悖，也不符合我國十八大以后要求用制度保障生態(tài)文明建設的國策。事實上，那種僅僅把野生動物看作資源加以保護的觀點，已經(jīng)受到嚴重的質疑和挑戰(zhàn)。在實踐中，在資源保護觀念下制定的法律也不可能達成保護野生動物及其棲息地的目的。因此，近幾十年，野生動物保護法律出現(xiàn)了新的面貌。1973年，為了防止商業(yè)貿(mào)易對野生動植物種的過度利用導致的物種滅絕危險，21個國家在美國華盛頓簽署了《瀕危動植物種國際貿(mào)易公約》(簡稱CITES)。如今，世界上大多數(shù)國家包括中國都成了這個公約的締約國。CITES的簽署促使各國立法者意識到保護生物多樣性、保護瀕危物種及其棲息地的重要性。
現(xiàn)在，世界上大部分國家制定的野生動物保護法律都以維護生物多樣性、保護野生動物及其棲息地、為瀕危物種提供保護系統(tǒng)為目標。以印度、韓國、美國、澳大利亞和歐盟為例來看看各國野生動物保護立法的立法目的和精神。
印度1972年制定了《野生動物保護法案》(The Wild Life Protection Act of 1972)。其立法目的是“為了保護野生動物，鳥類和植物等”。其法律名稱即體現(xiàn)了尊重野生生命的意涵。印度是一個非殺傳統(tǒng)深厚的國家。在制定新式法律過程中，將傳統(tǒng)與現(xiàn)代倫理結合起來，使法律對民眾具有了強大的引導力量。
韓國于2004年制定《野生動物保護法》，此后該法不斷被補充和完善。2011年，該法更名為《野生生物保護及管理相關法律》。其立法目的是“通過系統(tǒng)保護和管理保護野生生物及其棲息的環(huán)境,預防野生生物的滅種危機,保護生物多樣性并維持生態(tài)平衡,同時確保人與野生生物共存的健全自然環(huán)境。”
美國于1973年頒布了《瀕危物種法案》(ESA)。新法案的立法目的非常明確，“是為瀕危物種與受到威脅的物種所依存的生態(tài)系統(tǒng)提供一種保護手段，為瀕危物種與受威脅物種建立一個保護系統(tǒng)……”。據(jù)研究，如果沒有該法案，多達227個美國物種會消失。而在該法案實施40年后，超過1500個瀕危物種里，只有10個已經(jīng)滅絕，其中有8個在受到保護之前就可能已經(jīng)滅絕。該法案也使大量其他動物物種和植物的數(shù)量開始恢復。(10)
澳大利亞在1999年制定了《環(huán)境保護和生態(tài)多樣性保護法案》(Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999)，其立法目的是：“(a) 保護環(huán)境，尤其是要保護對全國有決定作用的環(huán)境狀況;以及;(b) 通過保護和可持續(xù)性使用自然資源以推廣可持續(xù)性生態(tài)發(fā)展;以及(c) 推廣生態(tài)多樣性保護”。這部法律的主旨還包括多項推動政府、社會、土地所有者、原住民之間相互合作的保護策略。因為立法者已經(jīng)意識到，尊重當?shù)鼐用癫⑴c之合作，比粗暴地自以為是的干預，對于維護生物多樣性更有可持續(xù)性。
歐盟則通過了《關于歐洲野生生命和自然棲息地保護的伯爾尼條約》。該條約是為了保護瀕危物種及其棲息地所制定的，于1982年正式生效。其目的，一是“為了保護野生動物群和植物群及其棲息地，特別是那些需要多國通力合作的保護措施，并且為了促進這種國際合作;”二是“對瀕危物種以及受威脅物種，包括遷徙型的瀕危物種和受威脅物種，給予特殊的關注。”
可以看出，1970年代以后，世界上許多國家和地區(qū)在立法保護野生動物及其棲息地方面，運用了更寬泛、更尊重自然生態(tài)和更具有整體意義的概念和方法。幾乎沒有哪個國家在其野生動物保護立法主旨中加入“利用”、“合理利用”或“科學利用”字樣。我國臺灣地區(qū)于2002年頒布《野生動物保育法》，其總則第一條規(guī)定，“為保育野生動物，維護物種多樣性，與自然生態(tài)之平衡，特制定本法。”其中也沒有為“利用”野生動物留下空隙�？梢钥吹剑瑥膩喼迖业綒W美國家，乃至歐盟，保護野生生命的努力與進步不但改善了這些國家野生動物物的生存狀況，也保障了人民的良好生態(tài)環(huán)境。
反觀我國，《修訂草案》其余相關條款中，出現(xiàn)多種利用野生動物規(guī)定。例如第二十四條規(guī)定，“國家對人工繁育國家重點保護野生動物實行許可制度。人工繁育國家重點保護野生動物的，應當經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動物保護主管部門批準”。這些繁育野生動物的目的是什么同樣沒有限定，這就為商業(yè)性繁育利用打開了法律大門。
第二十六條進一步規(guī)定，因人工繁育、公眾展示(演)、文物保護或者其他特殊需要出售、收購、利用國家重點保護野生動物及其制品的，需經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動物保護主管部門批準，并按規(guī)定取得和使用專用標識。這一條將近年因殘酷馴獸致使公眾反感強烈、各主管部門出臺行政意見加以禁止的野生動物展演，即馬戲團馴獸或動物表演完全合法化。
第二十七條規(guī)定更加直截了當，“利用野生動物及其制品，應當遵守法律法規(guī)和有關規(guī)定，符合公序良俗。”下面開列的可以利用的野生動物及其制品，包括“中醫(yī)藥藥品、保健品、食品經(jīng)營”和其他利用的。
這是我國野生動物保護法實施26年來首次較大修改。然而，《修訂草案》在這么多法條中規(guī)定對野生動物不加限定的利用，這些規(guī)定如果真的成為新保護法的條款，無疑將為商業(yè)利用野生動物打開合法大門， 其結果，必將嚴重地損害野生動物利益、危害我國的生態(tài)安全。
我國現(xiàn)行《野生動物保護法》是在資源保護基礎上制定的，缺乏對自然和野生動物的尊重,因而對民眾難以形成有效的指引。從整體上看，該法頒布實施以來，沒有阻遏我國野生動物及其棲息地遭到嚴重毀壞的趨勢，野生動物物種不斷減少，生物多樣性喪失問題突出(據(jù)中國履行《生物多樣性公約》第四次國家報告2004》)。據(jù)《中國21世紀議程──中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，中國動植物種類中已有15～20%受到威脅，高于世界10～15%的平均水平;大約200個物種已經(jīng)滅絕;大約有398種脊椎動物也處在瀕危狀態(tài)，生物多樣性下降嚴重，生態(tài)危急顯現(xiàn)。
而據(jù)《中國物種紅色名錄》(2004)評估結果，野生動物瀕危的情況更是觸目驚心。中國的物種瀕危情況遠比過去估計的要高，無脊椎動物受威脅的比例平均為34.74%;脊椎動物約為35.92%;其中一些全部評估的類群，如造礁石珊瑚254種全部受威脅;蝴蝶類1302種近13%受威脅;兩棲綱407種近40%;爬行綱321種近30%;鳥綱1330種約7%;哺乳綱580種近40%受威脅。
與此同時，全國各地人工圈養(yǎng)的野生動物數(shù)量越來越多，利用的方式方法越來越殘酷，例如，殘忍的`活熊取膽、數(shù)量眾多的皮毛動物被野蠻飼養(yǎng)和取皮、老虎的過度繁殖與利用，以及殘酷無比的馴獸表演等等。據(jù)動物保護學者解焱根據(jù)國家林業(yè)局在線審批系統(tǒng)的公開資料搜索，2005-2013年間，國家林業(yè)局共計向企業(yè)和個人發(fā)放了3725張“國家一級保護野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證”;同期，共計發(fā)放了5369張“出售、收購、利用國家一級保護陸生、野生動物或其產(chǎn)品許可”;不算各省級林業(yè)部門審批的國家二級保護野生動物的馴養(yǎng)繁殖和無序的非法馴養(yǎng)繁殖，規(guī)模已經(jīng)極其龐大。商業(yè)利用圈養(yǎng)野生動物的做法亂象叢生，破壞公序良俗，損害公共利益，對國家形象造成極大負面影響。
正是在這種情況下，人大代表和政協(xié)委員歷年不斷提出議案提案，要求修改野生動物保護法。從2010年開始，多位全國人大代表政協(xié)委員分別提出修改野生動物保護法議案提案，到2013年兩會期間，要求盡快修改野生動物保護法、全面保護野生動物的呼聲更加強烈，共有130多位全國人大代表提出修改該法議案。2013年9月，全國人大常委會終于將野生動物保護法修改列入立法規(guī)劃。這是歷屆人大代表不斷努力的結果，也是十八大提出用制度保障生態(tài)文明建設的具體體現(xiàn)。
在野生動物保護法修訂過程中，鑒于法律修訂形勢嚴峻，為了防止主管部門與利用野生動物行業(yè)利益的干擾，人大代表在2014年、2015年又針對法律修訂提出建議議案，要求盡快修訂《野生動物保護法》，在修訂完成之前，主管部門不得制定不利于野生動物保護和違反動物福利原則的規(guī)章、行政意見等，確立保護優(yōu)先、防止商業(yè)利用的原則，維護生物多樣性，保護野生動物及其棲息地。
提出修改法律議案是人大代表的一項重要職責。法律修訂應尊重人大代表提出的修改建議。人大代表針對野生動物保護法的立法精神、主旨和一些具體條文提出建議，要求將野生動物保護提升至保障國家生態(tài)安全的高度來認識，全方位保護野生動物及其棲息地，維護生物多樣性;摒棄將野生動物視為資源的陳舊觀念，確立保護優(yōu)先、禁止商業(yè)利用原則，為保護野生動物和生物多樣性劃下紅線。為了更好地保護野外野生動物，人大代表還多次提出，應該禁止陸生脊椎野生動物和受保護的其他野生動物的商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖，防止部門與行業(yè)利益，避免制造商業(yè)利用野生動物的消費市場，危害野外生存的野生動物。人大代表提出的這些目標和原則、建議應該具體地體現(xiàn)在新修訂的法律中。
野生動物保護法修訂是一項極為嚴肅和重要的工作，應體現(xiàn)十八屆四中全會提出的“良法”和“善治”的理念，遵循生態(tài)文明建設提出的目標，以保護我國的野生動物物種及其棲息地、維護生態(tài)系統(tǒng)的豐富與活力為目標，尊重人大代表政協(xié)委員提出的保護建議和要求、回應社會民眾對保護野生動物的迫切呼聲，完成一部具有先進理念、真正能夠保護野生動物的保護法。
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