專家解讀2016年慈善法草案

　　今年3月9日，《中華人民共和國慈善法(草案)》(下稱慈善法草案)將提請(qǐng)十二屆全國人大四次會(huì)議審議。該草案首次明確何謂“慈善”，首次在法律中明確慈善組織公開信息的義務(wù)。作為我國首部慈善法，其草案在很多方面實(shí)現(xiàn)突破，對(duì)規(guī)范和促進(jìn)我國慈善事業(yè)，無疑具有里程碑意義。

　　在全國人代會(huì)審議之前，圍繞社會(huì)關(guān)注的個(gè)人求助、互聯(lián)網(wǎng)募捐、特殊的稅收優(yōu)惠政策等熱點(diǎn)問題，參與慈善法起草與制定全過程的全國人大常委會(huì)委員、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長鄭功成，接受了本報(bào)記者對(duì)慈善法草案的獨(dú)家專訪。

　　面對(duì)個(gè)人求助，媒體應(yīng)該怎樣做

　　問一：2月16日晚，《惜惜，爸爸一定能救你》的求助文章，在微信朋友圈里轉(zhuǎn)發(fā)。市民方浩3歲的女兒患上白血病，他希望能通過這樣的方式募集手術(shù)費(fèi)用。讓方浩吃驚的是，到次日中午募集的善款已達(dá)40余萬元。慈善法草案并未禁止個(gè)人求助，方浩的行為是否屬于慈善募捐?其募捐行為是否受慈善法保護(hù)?

　　鄭功成：很顯然，方浩的行為屬于個(gè)人求助，不是慈善募捐。兩者的區(qū)別在于，個(gè)人求助是在有限的范圍里解決個(gè)人問題，而慈善法草案規(guī)定的慈善募捐，是指慈善組織基于慈善宗旨募集財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)。所以，方浩的行為不受慈善法調(diào)整。

　　樂善好施、互助友愛是我國的傳統(tǒng)美德，如果把個(gè)人向朋友求助的行為也納入法律規(guī)制，不僅無從監(jiān)管，而且會(huì)限制民間求助和援助。需要注意的是，求助的真實(shí)性需要公民自行判斷。

　　問二：生活中，經(jīng)常有受困群體向媒體求助，媒體通過各種形式向社會(huì)發(fā)布救助信息，籌集捐款。這種情況是否屬于法規(guī)范的慈善募捐范疇?面對(duì)求助者，媒體應(yīng)當(dāng)如何救助?

　　鄭功成：媒體公益意識(shí)的不斷強(qiáng)化，確實(shí)幫助了不少陷入困境的人，這是值得肯定的。但是，由于信息不對(duì)稱，實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)需要救助的人得不到充分救助，或者募集的善款超出求助者實(shí)際需要的情況。由此而引發(fā)的“愛心官司”也不罕見。畢竟媒體和記者不是專門從事慈善事業(yè)的，很難準(zhǔn)確掌握相關(guān)信息，也很難對(duì)捐贈(zèng)及善款跟蹤到底。

　　按照慈善法草案，面對(duì)求助的公民，媒體可以與具有公開募捐資格的慈善組織進(jìn)行合作，募得款物由慈善組織管理。而陷入困境的公民，最好是向慈善組織求助。

　　怎樣用好網(wǎng)絡(luò)募捐

　　問三：互聯(lián)網(wǎng)和新媒體因門檻低、傳播成本低等特點(diǎn)，使善款支付、慈念傳播插上了“互聯(lián)網(wǎng)+”的翅膀。法律該如何更好地促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)慈善募捐活動(dòng)?

　　鄭功成：網(wǎng)絡(luò)作為開展慈善活動(dòng)的平臺(tái)與工具，已經(jīng)成為當(dāng)今慈善事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容，有必要對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)加以法律規(guī)制。但是，網(wǎng)絡(luò)有其特殊性，法律規(guī)制嚴(yán)了，不利于網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)的開展;規(guī)制寬松了，又容易魚龍混雜，難免不法之徒會(huì)借助網(wǎng)絡(luò)詐捐。這不僅會(huì)挫傷善心，而且會(huì)阻礙慈善事業(yè)的發(fā)展。

　　比如，去年網(wǎng)上瘋傳的女子為救小女孩而被狗咬傷的事件是虛構(gòu)的，卻騙取了巨額善款。如果這樣的事情一再發(fā)生，就會(huì)影響到人們的善舉。所以，立法既要促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)慈善事業(yè)健康發(fā)展，也要明確發(fā)出信號(hào)：禁止欺詐性的募捐行為。

　　問四：慈善法草案對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善有哪些規(guī)制措施?

　　鄭功成：目前主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是慈善組織在互聯(lián)網(wǎng)開展募捐，需要在慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布募捐信息，這實(shí)際是要讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任;二是非慈善組織或者不具有募捐資格的組織或個(gè)人，要在網(wǎng)絡(luò)上開展募捐，需要與具有公開募捐資格的慈善組織合作。也就是說，網(wǎng)絡(luò)募捐要進(jìn)入有序狀態(tài)，不是任何人、任何機(jī)構(gòu)可以在任何網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上進(jìn)行募捐的，而是需要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)與依法成立并具有公開募捐資格的慈善組織切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任。

　　這樣規(guī)制的目的是，既不影響網(wǎng)絡(luò)成為慈善募捐的重要途徑，又能夠確保愛心人士放心地捐款、捐物、獻(xiàn)愛心。

　　剩余善款如何處理

　　問五：剩余善款的歸屬問題困擾著許多捐贈(zèng)者。慈善法草案對(duì)剩余善款是否給予調(diào)整?

　　鄭功成：慈善法草案對(duì)剩余善款的處理，本著尊重捐贈(zèng)人意愿的原則。剩余善款主要有兩種情形：一種是慈善組織停辦或終止，出現(xiàn)剩余財(cái)產(chǎn)需要處理的。在這種情況下，應(yīng)該按照慈善組織的章程處理，如果章程沒有相應(yīng)規(guī)定，則由監(jiān)管部門(即民政部門)把剩余財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)給相同或者相近的慈善組織，并且要向社會(huì)公告，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　第二種情形是，慈善項(xiàng)目結(jié)束后出現(xiàn)剩余財(cái)產(chǎn)。比如，受助者需要求助的問題已經(jīng)解決，或者受助對(duì)象已經(jīng)不存在了，或者為受助者募集的善款超過了求助者的實(shí)際需要等。這種情形下，首先應(yīng)當(dāng)按照募捐的方案或者捐贈(zèng)協(xié)議來處理，沒有協(xié)議的，由慈善組織把剩余善款用于目的相同或者相近的其他慈善項(xiàng)目，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　由個(gè)人或者其他組織與慈善組織合作發(fā)起的募捐出現(xiàn)剩余財(cái)產(chǎn)的，也適用上述處理方法。

　　經(jīng)過這樣清晰的規(guī)制，可以避免剩余財(cái)產(chǎn)或善款引發(fā)爭議，從而形成傷害慈善事業(yè)健康發(fā)展的“愛心官司”。

　　問六：近年來，公眾對(duì)公開善款使用情況的呼聲越發(fā)強(qiáng)烈。慈善法草案規(guī)定了哪些公開義務(wù)?設(shè)定了哪些法律責(zé)任?

　　鄭功成：慈善法草案對(duì)公眾呼吁作出了積極回應(yīng)，設(shè)專章規(guī)定“信息公開”�？傮w的取向是，必須強(qiáng)化慈善組織與慈善行為的透明度，這是慈善事業(yè)贏得公信力的主要途徑。但是，也不能將透明度理解為“裸體”呈現(xiàn)，有幾種情形需要注意，不能突破底線。

　　首先，要把握信息公開的原則，法律規(guī)定必須公開的一定要公開。比如，登記事項(xiàng)、備案事項(xiàng)、是否具有公募資格、募捐方案、慈善服務(wù)或項(xiàng)目信息，以及年度報(bào)告等內(nèi)容。其次，法律規(guī)定不能公開的一定不能公開。比如，捐贈(zèng)人要求隱去身份、受益人提出保護(hù)隱私等，都應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意愿，如果慈善組織對(duì)不宜公開的信息公開了，同時(shí)需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。第三，關(guān)于善款使用情況的公開申請(qǐng)，捐贈(zèng)人只能申請(qǐng)公開自己捐贈(zèng)部分善款的使用情況，這是一種有限權(quán)利。

　　如何監(jiān)管慈善組織

　　問七：慈善募捐與慈善捐贈(zèng)有何不同?為什么慈善募捐要依托第三方慈善組織開展?慈善法草案在規(guī)范和監(jiān)管慈善組織方面有哪些具體規(guī)定?

　　鄭功成：募捐的主體是慈善組織。按照慈善法草案的規(guī)定，非慈善組織進(jìn)行募捐，必須與具有公開募捐資格的慈善組織進(jìn)行合作。相比之下，捐贈(zèng)的主體是多元的，可以是自然人、法人和其他組織。慈善法草案只允許依法設(shè)立的慈善組織開展募捐，主要是為了規(guī)范慈善募捐與慈善行為的秩序，同時(shí)也便于監(jiān)管。

　　慈善法草案對(duì)慈善組織的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)把好五個(gè)關(guān)口：一是登記關(guān)，設(shè)立慈善組織需要向縣級(jí)以上政府民政部門申請(qǐng)，準(zhǔn)予登記的需要向社會(huì)公告;二是公募關(guān)，慈善組織需要依法定程序才能取得公募資格，并接受監(jiān)督;三是信息公開關(guān)，慈善組織應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開義務(wù)，信息公開應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí);四是運(yùn)行監(jiān)督關(guān)，由縣級(jí)以上政府民政部門依法履職監(jiān)管職責(zé)，可以現(xiàn)場(chǎng)檢查，也可以抽查;五是法律責(zé)任關(guān)，違法開展慈善活動(dòng)，逾期不改正的，限期停止活動(dòng)，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷登記證書，違法所得由民政部門收繳，對(duì)直接負(fù)責(zé)的.主管人員進(jìn)行罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　為何不明確具體稅收優(yōu)惠比例

　　問八：慈善法草案規(guī)定國家對(duì)扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠，但為什么沒有規(guī)定具體的優(yōu)惠比例?

　　鄭功成：慈善法草案明確了各主體享有的稅收優(yōu)惠政策，包括對(duì)扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠政策。這樣規(guī)定主要是明確原則與方向。比如，慈善法草案規(guī)定，國家對(duì)扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠政策，這種政策雖然未能夠在法律中寫明到底優(yōu)惠到何種程度，但必定較之現(xiàn)行優(yōu)惠政策更加優(yōu)惠。此外，慈善法草案明確稅收優(yōu)惠額度可以結(jié)轉(zhuǎn)使用，以便捐贈(zèng)者根據(jù)自身財(cái)務(wù)狀況靈活安排捐贈(zèng)額度，這將有利于鼓勵(lì)大額捐贈(zèng)。

　　慈善法草案沒有明確具體的稅收優(yōu)惠幅度，是因?yàn)榫唧w稅收優(yōu)惠幅度應(yīng)該由稅法規(guī)定。我國稅法需要繼續(xù)修訂，因?yàn)楫?dāng)前的稅收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)慈善法的有關(guān)規(guī)定。

　　問九：目前與慈善有關(guān)的法律主要有《中華人民共和國紅十字會(huì)法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等，慈善法與這些法律的關(guān)系是怎樣的?

　　鄭功成：慈善法與紅十字會(huì)法是并重的兩部法律，互不隸屬。紅十字會(huì)本身不是慈善組織，但是紅十字會(huì)的一些業(yè)務(wù)又確實(shí)屬于慈善范疇。慈善法是慈善領(lǐng)域的基本法，對(duì)紅十字會(huì)的慈善活動(dòng)應(yīng)當(dāng)同樣具有法律效力。比如，紅十字會(huì)要進(jìn)行募捐，同樣需要取得公開募捐的資格等。慈善法與公益事業(yè)捐贈(zèng)法的關(guān)系很明確，依照新法優(yōu)于舊法原則，如果慈善法與公益事業(yè)捐贈(zèng)法有沖突的，則以慈善法為準(zhǔn)。

　　需要注意的是，慈善法作為慈善領(lǐng)域的基本法，不可能解決慈善領(lǐng)域中的所有問題，在制定這部法律的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)政策的制定，如稅收優(yōu)惠政策就需要緊鑼密鼓地跟進(jìn)，否則有些法律條文可能會(huì)落空，最終損害法律的效力。

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