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解讀2016慈善法二審修改稿的五大變化
時(shí)隔一個(gè)多月，慈善法草案二次審議稿修改稿(簡(jiǎn)稱二審修改稿)公開征集意見。和一審稿相比，此次修改稿有什么變化?體現(xiàn)了慈善事業(yè)怎樣的發(fā)展動(dòng)向?一起來(lái)看一看。
一、增加“公益”字眼
此前，無(wú)論學(xué)者還是公益組織負(fù)責(zé)人都曾強(qiáng)烈表示希望將“慈善法”改為“公益慈善法”。二審修改稿雖然沿用了“慈善法”的稱呼，但 “公益”等字眼明顯增多。
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第三條 本法所稱慈善活動(dòng)，是指自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動(dòng)：
……
(六)其他公益活動(dòng)。
二、聚焦募捐爭(zhēng)議，互聯(lián)網(wǎng)公募有待進(jìn)一步破冰
之前的討論，大家的注意力聚焦在公募的權(quán)利和監(jiān)管問(wèn)題上。二審修改稿對(duì)此做了不少修改，最順應(yīng)民意的是刪除了“不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”的規(guī)定，并針對(duì)不同募捐方式的規(guī)定進(jìn)行了區(qū)別性修改。但對(duì)于近年來(lái)井噴式發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)募款，條例修改的步伐仍然無(wú)法跟上行業(yè)發(fā)展。對(duì)于省級(jí)注冊(cè)的公益慈善組織，甚至刪除了可以在其他網(wǎng)站募捐的權(quán)利，改為只能在自己的網(wǎng)站上發(fā)布募捐信息。具體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾個(gè)方面的改動(dòng)。
1. 關(guān)于如何獲取公募資格，二審修改稿第二十一條規(guī)定的基本條件“登記滿兩年的慈善組織”沒(méi)有改動(dòng)，但新增了對(duì)非公募行為的規(guī)范。同時(shí)，第二十二條將獲取公募資格的條件從原來(lái)的“沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其受到本法規(guī)定行政處罰的”到二審修改稿的“慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的”，對(duì)申請(qǐng)公募資格的慈善組織提出更高要求。但對(duì)于究竟怎樣的組織才算“內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范”，二審修改稿沒(méi)有具體的認(rèn)定細(xì)則。如果配套的法律解釋也沒(méi)有詳細(xì)列明，無(wú)疑將增加地方自行裁量的權(quán)重，適用時(shí)需要更為謹(jǐn)慎。
二審修改稿明確民政部門回應(yīng)時(shí)間為“自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)發(fā)給公開募捐資格證書”。同時(shí)，對(duì)于法律、行政規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的慈善組織，需要在在登記時(shí)就發(fā)給公募資格證書。
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第二十一條 慈善組織自登記之日起可以向特定對(duì)象進(jìn)行非公開募捐。
慈善組織開展非公開募捐，應(yīng)當(dāng)明確特定對(duì)象的范圍和募捐期限，并向募捐對(duì)象說(shuō)明募捐目的、所募款物用途等事項(xiàng)。
第二十二條 慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請(qǐng)公開募捐資格證書。慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的，民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)發(fā)給公開募捐資格證書。
法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的慈善組織，由民政部門在登記時(shí)發(fā)給公開募捐資格證書。
2. 針對(duì)公募方式，二審修改稿在第三種方式中增加了可以在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布募捐信息，同時(shí)修改了一審稿中四種方式一刀切的地域限制。
在互聯(lián)網(wǎng)募捐的監(jiān)管中，取消市縣級(jí)只能在其登記部門建立或指定的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)募捐，但仍需要在民政部門統(tǒng)一或指定的募捐平臺(tái)發(fā)布信息。同時(shí)，仍然采取省級(jí)以上或省級(jí)以下的管理模式。對(duì)于省級(jí)以上慈善組織的權(quán)利，一審稿稱“可以通過(guò)其網(wǎng)站或者其他網(wǎng)站開展募捐”，二審修改稿改為“可以在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息”。
這種指定平臺(tái)和分級(jí)管理的做法，在一審稿討論的時(shí)候已經(jīng)遭到不少學(xué)者和公益慈善組織的詬病，不少學(xué)界和業(yè)界聲音希望刪除相關(guān)規(guī)定。上海復(fù)恩社會(huì)組織法律服務(wù)中心的律師撰文指出：對(duì)于去中心化的互聯(lián)網(wǎng)而言，限制慈善組織只能夠在自己的網(wǎng)站上募捐和在其他網(wǎng)站上募捐，對(duì)于監(jiān)管并沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)幫助。另一方面，針對(duì)不同級(jí)別登記的慈善組織，在網(wǎng)絡(luò)募捐方面賦予不同權(quán)利，是一種行政級(jí)別上的歧視，只會(huì)導(dǎo)致更多慈善組織選擇到省級(jí)民政部門登記，無(wú)端增加省級(jí)民政部門負(fù)擔(dān)。
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第二十三條 開展公開募捐，可以采取下列方式：
(一)在公共場(chǎng)所設(shè)置募捐箱
(二)舉辦義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會(huì)等;
(三)通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布募捐信息;
(四)其他公開募捐方式。
慈善組織采取前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定的方式開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在其登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，但捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)行為不受地域限制。
慈善組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開展募捐的，應(yīng)當(dāng)在民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺(tái)發(fā)布募捐信息;其中，在省級(jí)以上民政部門登記的慈善組織也可以在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息。
第二十六條 不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理。
三、稅務(wù)優(yōu)惠仍似花瓶，大部分慈善組織難有實(shí)惠
針對(duì)一審稿中稅務(wù)優(yōu)惠措施不足的問(wèn)題，二審修改稿作出了一些回應(yīng)，除了繼續(xù)“依法享受稅務(wù)優(yōu)惠”外，特別列明“企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過(guò)法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除”。同時(shí)，新增“國(guó)家對(duì)開展扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)，實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策”的表述。但究竟是怎樣的特殊優(yōu)惠政策，則依然是一個(gè)迷，具體的優(yōu)惠政策仍需等待有關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。
另外，對(duì)于非扶貧濟(jì)困類的公益慈善活動(dòng)，二審修改稿未作實(shí)際性的修改。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公益慈善事業(yè)的變革，扶貧濟(jì)困類的公益慈善活動(dòng)可能越來(lái)越少，越來(lái)越多是各種對(duì)于社會(huì)邊緣群體和議題的關(guān)注和討論，如流動(dòng)人口、婦女問(wèn)題等。如果只針對(duì)扶貧濟(jì)困進(jìn)行稅務(wù)優(yōu)惠，不僅很多慈善組織不能得到實(shí)惠，而且無(wú)疑是將公益慈善的概念窄化，有違“大慈善”本意。
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第七十六條 自然人、法人和其他組織捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于慈善活動(dòng)的，依法享受稅收優(yōu)惠。企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過(guò)法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。
第八十條 國(guó)家對(duì)開展扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)，實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策。
四、加強(qiáng)信息透明，規(guī)范行政程序
二審修改稿的另一個(gè)較大變化，就是在多處對(duì)慈善組織提出了 “向社會(huì)公告”的要求，對(duì)財(cái)務(wù)使用情況的公開也提出更高的要求。如今，公開透明已經(jīng)從行業(yè)自律的需求逐步轉(zhuǎn)變成為法律層面的要求，慈善組織從登記、募捐、財(cái)務(wù)報(bào)告、項(xiàng)目情況都需要一一向社會(huì)公開。
被規(guī)范的不僅僅是慈善組織，二審修改稿對(duì)地方民政部門受理慈善組織申請(qǐng)的時(shí)限也提出了要求，甚至指出，不能隨意拒絕，不予認(rèn)定需要“書面說(shuō)明理由”。這不僅對(duì)職能部門的工作提出了更高的要求，而且有利于提高了地方民政部門的辦事效率。
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第十條 設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門申請(qǐng)登記，民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出決定。符合本法規(guī)定條件的，準(zhǔn)予登記并向社會(huì)公告;不符合本法規(guī)定條件的，不予登記并書面說(shuō)明理由。
已經(jīng)設(shè)立的社會(huì)組織，可以向原登記的民政部門申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織，民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出決定。符合慈善組織條件的，準(zhǔn)予認(rèn)定并向社會(huì)公告;不符合慈善組織條件的，不予認(rèn)定并書面說(shuō)明理由。
慈善組織決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在本法第十七條規(guī)定的終止情形出現(xiàn)之日起三十日內(nèi)成立清算組進(jìn)行清算，并向社會(huì)公告。不成立清算組或者清算組不履行職責(zé)的，民政部門可以申請(qǐng)人民法院指定有關(guān)人員組成清算組進(jìn)行清算。
第六十八條 慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公開下列信息：
……
(三)年度工作報(bào)告，包括財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、年度開展募捐以及接受捐贈(zèng)情況、慈善財(cái)產(chǎn)的管理使用情況、開展慈善項(xiàng)目情況;
……
五、新增“慈善財(cái)產(chǎn)”，加強(qiáng)捐贈(zèng)人責(zé)任
二審修改稿在形式上的一個(gè)變化，是新增了“慈善財(cái)產(chǎn)”章節(jié)，把原來(lái)相關(guān)慈善財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容合并過(guò)來(lái)，同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)公益慈善的目的性。
在“慈善捐贈(zèng)”章節(jié)，二審修改稿強(qiáng)調(diào)了捐贈(zèng)人的責(zé)任。首先是明確“慈善組織或者其他接受捐贈(zèng)的人”可以依法起訴承諾交付卻拒不交付的捐贈(zèng)人，同時(shí)刪除了一審稿中“捐贈(zèng)人訂立書面捐贈(zèng)協(xié)議或者公開承諾捐贈(zèng)后經(jīng)濟(jì)狀況顯著惡化，嚴(yán)重影響其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者家庭生活的，可以不再履行捐贈(zèng)義務(wù)”的條款。今后所有諾而不捐的行為，都有可能受到法律的制裁。
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第三十八條 捐贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)按照捐贈(zèng)協(xié)議履行捐贈(zèng)義務(wù)。捐贈(zèng)人違反捐贈(zèng)協(xié)議逾期未交付捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，有下列情形之一的，慈善組織或者其他接受捐贈(zèng)的人可以要求交付;捐贈(zèng)人拒不交付的，慈善組織或者其他接受捐贈(zèng)的人可以依法向人民法院申請(qǐng)支付令或者起訴：
……
相比一審稿，二審修改稿表達(dá)更嚴(yán)謹(jǐn)，更加貼近實(shí)際。再次公開征求意見后，期待有一部更完備的法律，規(guī)范和促進(jìn)我國(guó)公益慈善事業(yè)不斷向前發(fā)展。
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