2016新修訂《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》解讀
日前，記者從甘肅省政府新聞辦新聞通報(bào)會(huì)上獲悉，據(jù)省政府法制辦通報(bào)，《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)自2015年9月1日起施行�！掇k法》對(duì)規(guī)范性文件有效期制度做了明確規(guī)定，其中，暫行規(guī)范性文件有效期不得超過(guò)1年。
據(jù)了解，省政府法制辦在充分調(diào)研論證、吸收各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，將原“管理辦法”的35條，修改、充實(shí)為現(xiàn)在的45條。其中，《辦法》對(duì)有效期制度做了明確規(guī)定：規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)標(biāo)注有效期限，有效期限最長(zhǎng)不得超過(guò)5年;名稱(chēng)冠以“試行”的不得超過(guò)2年，“暫行”的不得超過(guò)1年。有效期限屆滿(mǎn)，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。除省人民政府及省級(jí)財(cái)政、物價(jià)主管部門(mén)的規(guī)范性文件外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政收費(fèi)。
《辦法》還明確提出，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要從2016年起，每?jī)赡昵謇硪淮伪緳C(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。對(duì)不符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定，或者相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件，及時(shí)予以廢止;對(duì)需要修改和有效期滿(mǎn)需要繼續(xù)實(shí)施的規(guī)范性文件按規(guī)定進(jìn)行修訂、評(píng)估，重新發(fā)布。今后，有效期滿(mǎn)又未重新發(fā)布的規(guī)范性文件，一律自動(dòng)失效。
重新修訂的《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》(甘肅省人民政府令第119號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)已于2015年9月1日起施行。《辦法》的實(shí)施，是省政府貫徹十八屆四中全會(huì)精神的重要舉措，對(duì)于維護(hù)法制統(tǒng)一，全面推進(jìn)依法行政，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境具有重要意義。
一、關(guān)于修訂《辦法》的背景
制度建設(shè)是發(fā)展軟環(huán)境的主要組成部分。一個(gè)地方的發(fā)展環(huán)境優(yōu)劣，在很大程度上與當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)范性文件有直接的關(guān)系。2008 年制定實(shí)施的《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》，對(duì)于我省規(guī)范性文件管理工作的規(guī)范化、法治化發(fā)揮了重要作用。但是，一些規(guī)范性文件仍然存在不符合上位法規(guī)定、地方保護(hù)和行業(yè)保護(hù)比較突出等問(wèn)題，如2015年省政府共糾正18件違規(guī)文件，占到報(bào)送備案規(guī)范性文件總數(shù)的8.5%。這種情況迫切需要通過(guò)完善立法從源頭上加以解決，使實(shí)踐中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)在我省規(guī)范性文件管理制度中得到明確和規(guī)范。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)于公權(quán)力的監(jiān)督制約提到了前所未有的高度。在公權(quán)力中，行政權(quán)力具有使用頻率最高、與老百姓的切身利益關(guān)系最密切等特點(diǎn)，對(duì)于行政權(quán)力的監(jiān)督制約顯得尤為重要而迫切。行政權(quán)力需要通過(guò)各級(jí)政府機(jī)關(guān)制定發(fā)布規(guī)范性文件來(lái)行使，如果規(guī)范性文件違法或不當(dāng)，就會(huì)從源頭上導(dǎo)致違法行政行為發(fā)生。為了確保規(guī)范性文件合法有效。省政府結(jié)合我省實(shí)際，對(duì)原《辦法》進(jìn)行了修訂。
二、關(guān)于規(guī)范性文件的管理體制
規(guī)范性文件的管理，屬于行政監(jiān)督范疇，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督�！掇k法》按照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》和《行政處罰法》等有關(guān)法律規(guī)定，明確了規(guī)范性文件的管理主體：一是各級(jí)人民政府;二是縣級(jí)以上人民政府的工作部門(mén)、有關(guān)機(jī)構(gòu)、中央在甘有關(guān)單位和法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織。
(一)各級(jí)人民政府的職責(zé)：《辦法》規(guī)定各級(jí)人民政府的職責(zé)包括兩個(gè)方面：一是建立健全規(guī)范性文件管理制度。二是將規(guī)范性文件管理工作納入縣級(jí)以上人民政府依法行政考核內(nèi)容進(jìn)行考評(píng)。
(二)政府法制機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)：《辦法》規(guī)定規(guī)范性文件管理的具體工作由政府法制機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)政府和本級(jí)政府工作部門(mén)、有關(guān)機(jī)構(gòu)、中央在甘有關(guān)單位和法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織規(guī)范性文件的備案、登記和審查工作，對(duì)違法違規(guī)的規(guī)范性文件有權(quán)予以通報(bào)批評(píng)、責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期改正、建議本級(jí)政府撤銷(xiāo)。同時(shí)，賦予縣級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府制定的規(guī)范性文件實(shí)行前置審查的職權(quán)，由此解決了政府法制機(jī)構(gòu)以往開(kāi)展規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作缺少法律依據(jù)和監(jiān)管手段的問(wèn)題。
(三)縣級(jí)以上人民政府的工作部門(mén)、有關(guān)機(jī)構(gòu)、中央在甘單位和法律法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織的工作職責(zé)：負(fù)責(zé)本單位規(guī)范性文件的合法性審查工作，并按照《辦法》的相關(guān)規(guī)定履行規(guī)范性文件檔案管理等職責(zé)。
三、關(guān)于《辦法》修訂的.主要內(nèi)容
(一)修改了原《辦法》的名稱(chēng)。目前“規(guī)范性文件”范圍相當(dāng)廣泛，但我國(guó)法律法規(guī)對(duì)“規(guī)范性文件”的概念內(nèi)涵未作統(tǒng)一界定，在實(shí)踐中對(duì)于規(guī)范性文件管理工作造成了不少困難。為了與其他類(lèi)“規(guī)范性文件”相區(qū)別，將原《辦法》中的“規(guī)范性文件”改為“行政規(guī)范性文件”。
(二)健全了規(guī)范性文件備案審查制度。《辦法》明確了規(guī)范性文件備案審查的范圍、程序和具體要求以及審查機(jī)構(gòu)，健全了政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)于有違法不當(dāng)內(nèi)容的規(guī)范性文件責(zé)令糾正制度，并規(guī)定公民、法人和其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，或與相關(guān)政策規(guī)定不一致的，可以向政府法制機(jī)構(gòu)提出審查建議。
(三)確立了規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度�！掇k法》首次確定規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布制度，以立法的形式將“三統(tǒng)一”制度確立下來(lái)，從源頭上杜絕了規(guī)范性文件依據(jù)缺失，底數(shù)不清，管理混亂等現(xiàn)象。
(四)實(shí)行了規(guī)范性文件有效期和定期清理制度�！掇k法》規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)標(biāo)注有效期限，有效期限最長(zhǎng)不得超過(guò)5年;名稱(chēng)冠以“試行”的不得超過(guò)2年，“暫行”的不得超過(guò)1年。有效期限屆滿(mǎn)，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件每?jī)赡昵謇硪淮�，有特殊情形的及時(shí)清理，并明確了清理的主體。
(五)建立了規(guī)范性文件評(píng)估制度�！掇k法》規(guī)定，標(biāo)注有效期的規(guī)范性文件，在有效期屆滿(mǎn)前6個(gè)月，制定機(jī)關(guān)或?qū)嵤C(jī)關(guān)認(rèn)為需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)組織對(duì)該規(guī)范性文件的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)對(duì)規(guī)范性文件評(píng)估的原則、方式、程序及評(píng)估主體等做了明確規(guī)定。
四、關(guān)于《辦法》的其他重點(diǎn)內(nèi)容
(一)完善管理程序�！掇k法》第二章明確了規(guī)范性文件的起草單位、文件名稱(chēng)、審核修改、提交審議以及簽發(fā)等起草與審核的程序。對(duì)于起草、審查規(guī)范性文件過(guò)程中，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)作出了具體規(guī)定。建立了政府法制機(jī)構(gòu)審核規(guī)范性文件草案征求意見(jiàn)和提出書(shū)面審核意見(jiàn)的制度。審查程序的規(guī)范化、制度化，既有利于督促起草單位采取措施糾正存在的問(wèn)題，也有利于保證審查工作的質(zhì)量和效率。
(二)強(qiáng)化管理手段。《辦法》建立的規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度、規(guī)范性文件有效期和定期清理制度，是我省在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒外省做法進(jìn)行的制度創(chuàng)新，是規(guī)范性文件管理的主要手段，也是強(qiáng)化規(guī)范性文件管理工作的長(zhǎng)效機(jī)制。
(三)實(shí)行考核與問(wèn)責(zé)。我省規(guī)定法治政府建設(shè)考核在政府工作目標(biāo)管理責(zé)任考核體系中所占比重不低于10%。《辦法》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件管理工作納入依法行政考核內(nèi)容。”各級(jí)政府及其所屬部門(mén)應(yīng)當(dāng)把規(guī)范性文件管理工作作為全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，做到有件必備，有錯(cuò)必究。要把規(guī)范性文件管理工作情況作為考核評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政工作實(shí)績(jī)的重要指標(biāo)�！掇k法》第五章對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，規(guī)定了相應(yīng)的法律和行政責(zé)任。列舉了由政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)違法違規(guī)制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)給予通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期改正，提請(qǐng)本級(jí)政府撤銷(xiāo)規(guī)范性文件，并建議其主管機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)人員給予行政處分的具體情形。同時(shí)，對(duì)政府法制工作機(jī)構(gòu)及規(guī)范性文件管理工作人員不按規(guī)定履行職責(zé)的情形也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
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