2016紅十字會法修改變化解讀
施行23年后，《紅十字會法》首次大修。今天，全國人大常委會初次審議紅十字會法修訂草案(以下簡稱草案)，草案增設(shè)法律責任專章，明確提出：自然人、法人或者其他組織制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會名譽的，應(yīng)承擔民事責任、給予行政處罰，乃至于追究刑事責任。
現(xiàn)行紅十字會法頒布于1993年，近年來不斷有業(yè)內(nèi)人士呼吁修改法律，特別是2011年郭美美以“中國紅十字會商業(yè)總經(jīng)理”名義微博炫富導(dǎo)致紅會陷入信任危機后，修法呼聲達到高潮。
今天，全國人大教科文衛(wèi)委員會副主任委員王隴德作修法說明時也表示：隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，中國紅十字事業(yè)的發(fā)展遇到了一些新問題，主要職責需要進一步完善;會員管理、志愿者管理、統(tǒng)一標識管理需要進一步規(guī)范;監(jiān)督機制和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)需要進一步完善;對違反紅十字會法行為的法律責任需要進一步強化等�！都t十字會法》實施23年后的首次大修主要圍繞上述問題展開。
變化1：法律責任
擅自處分捐贈款物可追刑責
現(xiàn)行《紅十字會法》曾被稱為“最短時間通過的法律”，2008年底，時任中國紅十字會事業(yè)發(fā)展部部長藍軍曾在一篇文章中提及，1993年通過的《紅十字會法》的整個立法過程緊張有序，“緊張表現(xiàn)在時間最短，在國務(wù)院審議期間就是走的快車道，從全國人大正式履行法律程序立項到頒布共一年三個月，是我國法律中歷時最短的法律。”
對比現(xiàn)行這部“最短時間通過的法律”，草案的一大亮點在于增設(shè)了法律責任專章。王隴德表示：紅十字法規(guī)定了大量的行為規(guī)范，需要明確相應(yīng)的法律責任，以確保法律實施的強制性和權(quán)威性，有效解決有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題。據(jù)此，草案增加法律責任一章，彌補了現(xiàn)行法律缺少法律責任專門規(guī)定的欠缺。
草案法律責任章節(jié)一方面規(guī)范了紅十字會及其工作人員的法律責任：如果違背捐贈者意愿、擅自處分其接受的捐贈物，或未遵守有關(guān)監(jiān)管制度，或未按照法律、法規(guī)公開信息，那么直接負責的主管人員和其他直接責任人員可被處以處分，直至追究刑事責任。
同時規(guī)范了自然人、法人或者其他組織的法律責任，明確提出“制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會名譽”、“侵占和挪用紅十字會的經(jīng)費或財產(chǎn)”、“冒用、濫用、篡改紅十字標志和名稱”等行為，應(yīng)承擔民事責任;違反行政管理秩序應(yīng)給予行政處罰;構(gòu)成犯罪則應(yīng)追究刑事責任。
郭美美以“中國紅十字會商業(yè)總經(jīng)理”名義微博炫富符合上述“制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會名譽”情形，事件發(fā)生后，盡管紅十字會在多個場合數(shù)次重申，紅十字會沒有“紅十字商會”機構(gòu)，更沒有“郭美美”其人，但紅十字會仍然數(shù)年陷在信任危機中難以脫身，時任紅十字會常務(wù)副會長的趙白鴿曾形容說，“郭美美事件”三天毀了紅會的一百年。
變化2：監(jiān)督機制
擬由獨立第三方審計捐贈款物去向
對于監(jiān)督機制，現(xiàn)行紅十字會內(nèi)容不多，僅規(guī)定：紅十字會建立經(jīng)費審查監(jiān)督制度。紅十字會的經(jīng)費使用應(yīng)當與其宗旨相一致;紅十字會經(jīng)費的來源和使用情況每年向紅十字會理事會報告等。
“郭美美事件”導(dǎo)致紅會陷入信任危機后，業(yè)內(nèi)人士紛紛提出，紅會擺脫危機的最佳途徑就是完善監(jiān)督機制，建立信息公開制度，公開每一筆捐贈款物的具體走向，確保捐贈款物使用的公開透明。公開、透明才有信任。
對此，草案明確提出：紅十字會應(yīng)當建立經(jīng)費、物資的.財物管理、內(nèi)部控制、審計公開和監(jiān)督檢查制度。紅十字會應(yīng)當聘請依法設(shè)立的獨立第三方機構(gòu)，對捐贈款物的來源和使用情況進行審計，并將審計結(jié)果向紅十字會理事會報告。
草案同時提出：紅十字會應(yīng)當建立健全信息公開制度，規(guī)范信息發(fā)布，定期向社會公布捐贈款物的接受和使用情況，接受社會監(jiān)督。
不過，上述新增規(guī)定的實施細節(jié)，比如審計公開如何進行?獨立第三方機構(gòu)的審計報告是否包含在內(nèi)?以及信息公開的時限，多長時間公開一次?公開途徑是什么?草案未做規(guī)定。
變化3 ：治理結(jié)構(gòu)
各級紅十字會擬設(shè)監(jiān)事會
“郭美美事件”后，紅十字會的治理結(jié)構(gòu)問題也成為關(guān)注焦點。中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院葛道順撰文提出，郭美美事件使中國紅十字會遭遇的困境，表面看是風險控制問題，實質(zhì)是效率低下問題，治理結(jié)構(gòu)殘缺。
“從總會看，設(shè)有一個200人左右的龐大無效率的理事會，絕大部分理事是國家相關(guān)機構(gòu)的官員;執(zhí)委會由常務(wù)副會長、專職副會長和秘書長組成，都是國家高等行政級別的官員身份。各級紅十字會還沒有成立監(jiān)事會，這在治理結(jié)構(gòu)上是一個比較大的缺陷”，葛道順提出，整個紅十字會的組織體系是被分割管制的，“全國近兩千家紅十字會都是獨立法人，只能各干各的，不可能形成一個有機的整體�？倳粨碛懈鞯丶t十字會的管理權(quán)卻要背負全國紅十字會的社會責任”。
對此，草案新增規(guī)定：各級紅十字會設(shè)立理事會、監(jiān)事會。理事會、監(jiān)事會由會員代表大會選舉產(chǎn)生，向會員代表大會負責并報告工作，接受其監(jiān)督;執(zhí)行委員會是理事會的常設(shè)執(zhí)行機構(gòu);理事會、執(zhí)行委員會工作受監(jiān)事會監(jiān)督。
可是，對于紅十字總會與各級紅十字會的關(guān)系，草案仍采用了現(xiàn)行紅十字會法的設(shè)計：上級紅十字會指導(dǎo)下級紅十字會工作，未作修改。
此外，自紅十字會法啟動修改以來，“去行政化”也是各界的關(guān)注焦點。
現(xiàn)行《紅十字會法》規(guī)定：“人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責，并對其活動進行監(jiān)督;紅十字會協(xié)助人民政府開展與其職責有關(guān)的活動。”
對此，一些業(yè)內(nèi)人士認為，紅十字會一方面是從事人道主義工作的社會救助團體，具有公益性;另一方面又具有一定的行政色彩，享有行政級別，希望本次修法能夠厘清紅十字會和政府的關(guān)系，進一步明確紅十字會的獨立法人機構(gòu)地位。
趙白鴿2013年7月做客中新網(wǎng)時就曾提出：現(xiàn)行紅十字會法比較多的強調(diào)了中國紅十字會是作為政府在人道領(lǐng)域的助手，在未來的修法當中，紅會希望進一步突出它的社團、法人地位，在三重賦權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步面向社會和國際。
全國首家紅十字運動研究中心主任、江蘇紅十字運動研究基地負責人、蘇州大學教授池子華接受采訪時也曾表示：“社會發(fā)展的趨勢是‘小政府、大社會’，政府與社會組織之間應(yīng)更多地合作，紅十字會具有亦官亦民的‘雙重角色’，過去只強調(diào)了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的關(guān)系。在修訂紅會法時，應(yīng)更具前瞻性。”
不過，草案并未涉及“去行政化”問題，紅十字會與政府的關(guān)系仍采用了現(xiàn)行紅十字會法的條款，未有改動。
變化4：立法宗旨
“維護人的尊嚴”寫入草案
一部法律的總則第一條，主要體現(xiàn)該部法律的立法宗旨、立法目的。對比現(xiàn)行紅十字會法，草案總則第一條修改為：為了保護人的生命和健康，維護人的尊嚴，發(fā)揚人道主義精神，促進和平進步事業(yè)，保障和規(guī)范紅十字會依法履行職責，制定本法。
這其中，“維護人的尊嚴”、“保障和規(guī)范”中的“規(guī)范”兩字，都是新增表述。
對于草案寫入“維護人的尊嚴”，王隴德解釋說：依據(jù)日內(nèi)瓦公約及人道法條約，將“維護人的尊嚴”增加為中國紅十字運動的主要宗旨之一。
至于在“保障”之外增加“規(guī)范”兩字，則體現(xiàn)出立法宗旨在于規(guī)范、監(jiān)督紅十字會依法履行職責。
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