經國務院批準，國家發(fā)展改革委印發(fā)2016年《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，計劃五年內對近1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，著力解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧問題。《規(guī)劃》以精準扶貧、精準脫貧為統(tǒng)領，堅持搬遷與脫貧“兩手抓”，明確了“十三五”時期推進易地扶貧搬遷的指導思想、目標任務、資金來源、資金運作模式、保障措施等，是各地推進易地扶貧搬遷工作的行動綱領。下面，我們將對《規(guī)劃》政策進行詳細解讀。
《規(guī)劃》明確，搬遷對象主要是“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)經扶貧開發(fā)建檔立卡信息系統(tǒng)核實的建檔立卡貧困人口，約981萬人。遷出區(qū)域范圍涉及22個省的約1400個縣。從遷出區(qū)域看，主要包括四類地區(qū)：一是深山石山、邊遠高寒、荒漠化和水土流失嚴重，且水土、光熱條件難以滿足日常生活生產需要，不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)，這類因資源承載力嚴重不足需要搬遷的建檔立卡貧困人口316萬人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的32.2%。二是《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》中的禁止開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)，這些地區(qū)需要搬遷的建檔立卡貧困人口157萬人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的16%;三是交通、水利、電力、通信等基礎設施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務設施十分薄弱，工程措施解決難度大、建設和運行成本高的地區(qū)，這類地區(qū)需要搬遷的建檔立卡貧困人口340萬人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的34.7%。四是地方病嚴重、地質災害頻發(fā)，這些地區(qū)需要搬遷的建檔立卡貧困人口114萬人，占建檔立卡搬遷人口總規(guī)模的11.6%。從地區(qū)分布看，西部12省(區(qū)、市)建檔立卡搬遷人口約664萬人，占67.7%;中部6省建檔立卡搬遷人口約296萬人，占30.2%;東部河北、吉林、山東、福建4省建檔立卡搬遷人口約21萬人，占2.1%。從政策區(qū)域看，搬遷對象主要集中在國家和省級扶貧開發(fā)工作重點地區(qū)。其中，集中連片特殊困難地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣內需要搬遷的農村人口占72%;省級扶貧開發(fā)工作重點縣內需要搬遷的農村人口占12%;其他地區(qū)占16%。此外，考慮到遷出區(qū)的自然環(huán)境和發(fā)展條件具有同質性，還有部分生活在同一遷出地的非建檔立卡人口需要實施同步搬遷，各地結合自身實際計劃安排實施同步搬遷人口600多萬人。同步搬遷人口可與建檔立卡人口共享安置區(qū)基礎設施和基本公共服務設施，但不享受中央相關住房建設補助資金。
按照群眾自愿、應搬盡搬的原則，在前期進村入戶調查研究基礎上，結合推進新型城鎮(zhèn)化，《規(guī)劃》提出采取集中安置為主、集中安置與分散安置相結合的方式。集中安置人口占搬遷人口總規(guī)模的76.4%，分散安置人數(shù)占搬遷人口總規(guī)模的23.6%。在集中安置人口中，依托中心村或交通條件較好的行政村就近集中安置的占39%，在周邊縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村規(guī)劃建設移民新村集中安置的占15%，在縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近建設安置區(qū)集中安置的占37%，依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置的占5%，其他集中安置方式占4%�！兑�(guī)劃》還明確要求，對于集中安置規(guī)模超過200戶800人以上的大型安置點，應對選址進行水土資源平衡分析和資源環(huán)境承載能力評價。
按照“保障基本、安全適用”的原則，《規(guī)劃》強調，建檔立卡搬遷戶住房建設面積嚴格執(zhí)行不超過人均25平方米的標準，這要作為一條紅線，確保建檔立卡搬遷對象不因建房而舉債，同時，新建住房結構設計應執(zhí)行相關建筑規(guī)范和技術標準，保證住房質量和安全。集中安置區(qū)住房建設應統(tǒng)一規(guī)劃，工程實施可采取統(tǒng)建、自建、代建等方式進行。依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置的，地方政府可酌情采取回購符合面積控制標準的城鎮(zhèn)商品住房的方式，但不得回購公租房、廉租房等國家已補助投資建設的住房。依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置的，安置規(guī)劃及住房、基礎設施、公共服務設施和商業(yè)配套等建設要符合鄉(xiāng)村旅游特色，充分考慮旅游發(fā)展實際需求，促進安置區(qū)與景區(qū)和諧統(tǒng)一�！兑�(guī)劃》還明確配套基礎設施、公共服務設施等建設內容，包括建設安置區(qū)道路約11萬公里、鋪設飲水管網約14萬公里、供配電網約12萬公里，學校及幼兒園約1600萬平方米、衛(wèi)生室約570萬平方米、其他村級服務設施約2500萬平方米等內容。
《規(guī)劃》根據各地建設總規(guī)模、平均工程造價等數(shù)據測算，實施981萬建檔立卡貧困人口易地搬遷所需投資約6000億元，加上同步搬遷人口住房建設投資，“十三五”時期易地扶貧搬遷工程規(guī)劃總投資約9500億元。為充分保障工程建設所需資金，《規(guī)劃》明確了約981萬建檔立卡貧困人口易地搬遷的資金籌措來源，其中，除大幅增加中央預算內投資外，首次引入了開發(fā)性、政策性金融資金，大大拓寬了資金渠道。一是安排中央預算內投資約800億元。2016年已下達中央預算內投資193.6億元。二是安排專項建設基金總規(guī)模500億元。目前已切塊下達相關省份，國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行正在分批注入省級投融資主體。三是安排地方政府債務資金約1000億元。目前各地已發(fā)行635億元，支付到項目181.6億元。四是安排低成本長期貸款總規(guī)模3400多億元。由國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行負責投放，中央財政對貸款給予適當貼息。五是由建檔立卡搬遷人口自籌約300億元。目的是體現(xiàn)扶貧對象的主體意識和責任意識，引導他們積極參與新家園建設，通過自力更生、艱苦奮斗，實現(xiàn)光榮脫貧。此外，與建檔立卡貧困人口實施同步搬遷的600多萬人住房建設資金，以及遷出區(qū)土地整治、生態(tài)修復等其他投資共計約3500億元，主要由各級地方政府統(tǒng)籌本級財力和相關渠道資金、動員搬遷群眾自籌予以解決。
《規(guī)劃》創(chuàng)新了“十三五”時期易地扶貧搬遷投融資模式，明確要按照“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，由省級政府組建易地扶貧搬遷省級投融資主體并向其購買服務，通過省級投融資主體統(tǒng)一承接地方政府債、專項建設基金、中長期貸款等資金，統(tǒng)一償還相關債務;市(縣)項目實施主體從省級投融資主體承接資金，用于易地扶貧搬遷項目建設。省級政府出臺相關政策統(tǒng)籌地方可支配財力，用好用活城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，支持投融資主體還貸。
《規(guī)劃》根據搬遷對象的實際情況，提出通過統(tǒng)籌整合財政專項扶貧資金和相關涉農資金，支持發(fā)展特色農牧業(yè)、勞務經濟、現(xiàn)代服務業(yè)等，探索資產收益扶貧等方式，確保貧困人口有業(yè)可就、實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。《規(guī)劃》還提出了促進搬遷人口脫貧的五條路徑：一是發(fā)展特色農林業(yè)脫貧一批，通過采取補貼補助、技術服務、信息發(fā)布、示范帶動等扶持政策措施，鼓勵引導搬遷農戶面向市場需求，通過發(fā)展特色種植、高效養(yǎng)殖、林下經濟、設施農業(yè)、休閑農業(yè)等產業(yè)脫貧。二是發(fā)展勞務經濟脫貧一批，將發(fā)展勞務經濟作為持續(xù)增加收入的主要途徑，加強搬遷人口就業(yè)技能培訓，努力拓寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，加強就業(yè)指導和勞務輸出工作，促進搬遷就業(yè)脫貧。三是發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)脫貧一批，扶持搬遷貧困人口從事農副產品營銷、餐飲、家政、倉儲、配送等服務業(yè)，多渠道增加收入促進脫貧。四是資產收益扶貧脫貧一批，探索“易地扶貧搬遷配套設施資產變股權、搬遷對象變股民”的方式，通過將資產量化到貧困人口，增加其財產性收入，帶動脫貧。五是社會保障兜底脫貧一批，對符合相關條件的搬遷對象納入社會保障兜底脫貧范圍，通過政策兜底脫貧。
據介紹，國家發(fā)展改革委自2001年開始組織實施易地扶貧搬遷試點工程，至2015年累計安排中央補助投資363億元，搬遷貧困人口680多萬人，建設了一大批安置住房和安置區(qū)水、電、路、氣、網等基礎設施，以及教育、衛(wèi)生、文化等公共服務設施，大幅改善了貧困地區(qū)生產生活條件，有力推動了貧困地區(qū)人口脫貧、產業(yè)集聚和城鎮(zhèn)化進程，產生了良好的經濟、社會和生態(tài)效益，受到貧困群眾的普遍歡迎。新時期易地扶貧搬遷工作啟動以來，國家發(fā)展改革委已會同有關部門下達2016年易地扶貧搬遷任務249萬人，193.6億元中央預算內投資已下達到位，其他渠道資金已到位900多億元。截至8月底，全國有1150個縣已開工建設，開工項目約11900個，項目開工率達到85%以上。
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