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規(guī)劃管理體制改革
城市總體規(guī)劃是我國法定規(guī)劃編制體系的重要組成部分，在城市發(fā)展和建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國現(xiàn)有的規(guī)劃管理體制出現(xiàn)了諸多與實(shí)際發(fā)展不相適應(yīng)的問題，亟待改革。2014中國城市規(guī)劃年會的“規(guī)劃管理體制改革向何處去”自由論壇邀請各地規(guī)劃建設(shè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃專家，就此展開激烈討論。本期聚焦圍繞我國總規(guī)管理體制改革主題，摘錄整理年會專家觀點(diǎn)以及規(guī)劃行業(yè)相關(guān)學(xué)者意見，以資借鑒。
◎ 問題剖析
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市功能和利益主體日益多元化，傳統(tǒng)的“總規(guī)”編制和審批制度越來越不能適應(yīng)城市發(fā)展的客觀需求。這一看似全面客觀、科學(xué)合理的“法定”規(guī)劃，在實(shí)際操作過程中往往不能實(shí)現(xiàn)其初衷。在城市總體規(guī)劃的編制、審批中現(xiàn)實(shí)存在著以下一些突出問題：
1、 審批周期過長
由于目前城市總體規(guī)劃的審批時間過長，在現(xiàn)實(shí)中一些城市只能變通為“省政府同意過的總規(guī)就被視為有效”。如蘇州的總規(guī)，在6年前就已經(jīng)報送，但至今沒有批復(fù)，而在未批復(fù)的情況下，城市的空間拓展和開發(fā)建設(shè)實(shí)際一直在進(jìn)行。
2、“修編”頻繁
總規(guī)編制時間長、審批難，但規(guī)劃獲得批準(zhǔn)后卻往往“短命”，一個規(guī)劃做了幾年獲批后，新的領(lǐng)導(dǎo)來了以后要重新做;或是規(guī)劃還沒批下來很多條件發(fā)生變化，不得不再次修編。
3、事權(quán)劃分不合理
目前“總規(guī)”由上一級(或上二級)政府審批，但其中大部分內(nèi)容屬于地方政府的事權(quán)。由于總體規(guī)劃是上一級政府或者是再上一級政府批準(zhǔn)的，規(guī)劃的批準(zhǔn)似乎意味著規(guī)劃中所有內(nèi)容都得到了批準(zhǔn)，而非僅是核心內(nèi)容得到了批準(zhǔn)。然而，在規(guī)劃實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)改變，例如一個污水處理廠的位置較原規(guī)劃挪動了1公里，從法律上來講都應(yīng)由原審批機(jī)關(guān)審批，但在實(shí)際操作中顯然不可行。
4、編制內(nèi)容太多、表達(dá)過于技術(shù)化
現(xiàn)行的規(guī)劃編制追求內(nèi)容“全而又全”，表達(dá)形式過于技術(shù)化，既不利于高效審批，也不利于公眾參與。
上述情況表明，既有的“總規(guī)”編制和審批制度在很大程度上與發(fā)展實(shí)際脫節(jié)。“總規(guī)”的 “法定性”或“權(quán)威性”難以體現(xiàn)。
◎ 原因分析
造成“總規(guī)”編制、審批及實(shí)施中出現(xiàn)種種不利局面的原因是多方面的。一是外部環(huán)境，因?yàn)槲覈某擎?zhèn)化與城市建設(shè)正處于快速發(fā)展期，規(guī)劃難免會顯得滯后;二是某些地方政府對科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識不深、貫徹不力，加之行政法治觀念不強(qiáng)，從而對規(guī)劃的科學(xué)編制和實(shí)施造成了困擾;三是規(guī)劃管理部門和規(guī)劃業(yè)界在規(guī)劃理念、編制體系和方法以及審批機(jī)制等方面與變化了的外部環(huán)境及制度背景不相適應(yīng)。
1、規(guī)劃體系中不同層級規(guī)劃的關(guān)系未能理順
我國的“總規(guī)”制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的，至今仍延續(xù)著很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，集中體現(xiàn)為欲在一個規(guī)劃中解決從戰(zhàn)略性到策略性甚至操作性層面的所有問題。從“總規(guī)”的編制內(nèi)容來看，既包括宏觀尺度的市域行政轄區(qū)的全域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，也包括中觀和微觀尺度的中心城區(qū)用地規(guī)劃。由于“總規(guī)”包含的規(guī)劃層面較多且相互關(guān)系難以得到清晰界定，所以在實(shí)際編制過程中，“總規(guī)”往往拘泥于細(xì)節(jié)問題及“可批性”。由于內(nèi)容繁多、時間冗長，且以“可批”為首要追求，“總規(guī)”對戰(zhàn)略性問題的關(guān)注難免會弱化。因而，過多的內(nèi)容疊加和功用期望，使得“總規(guī)”在各個層面的功能均難以得到較好發(fā)揮，尤其會導(dǎo)致其與下層級“控規(guī)”等的關(guān)系出現(xiàn)扭曲。
2、對“總規(guī)”作為“法定規(guī)劃”的理解有誤
在現(xiàn)實(shí)中，一般都是將“總規(guī)”稱為法定規(guī)劃，但對于“法定規(guī)劃”的理解存在著偏差，進(jìn)而扭曲了“總規(guī)”的功能。實(shí)際上我國目前所稱的“法定規(guī)劃”意為“依法編制和批準(zhǔn)的規(guī)劃”。而在實(shí)際操作中往往將其理解為“具有法定羈束效用的規(guī)劃”，包括設(shè)定“強(qiáng)制性內(nèi)容”以及對城市各個系統(tǒng)的建設(shè)發(fā)展都做出明確規(guī)定，從而使得“總規(guī)”編制在“法定”概念下變得既“面面俱到”又極為僵化。尤其是“總規(guī)”的“土地使用規(guī)劃圖”，往往成為規(guī)劃督察的依據(jù)。而大城市規(guī)劃總圖原本只具示意功能，絕非是法定控制依據(jù)。“圖上一毫米，地上就是幾十米”，如果拿著規(guī)劃總圖來督察，那就“一抓一個準(zhǔn)”，可謂到處都是問題�？梢�，理解偏差導(dǎo)致“總規(guī)”的功能從“戰(zhàn)略導(dǎo)向”和“政策載體”異化為開發(fā)建設(shè)的控制。所以，正確理解“法定規(guī)劃”的意義，是“總規(guī)”變革過程中必須解決的問題。
3、規(guī)劃編制理念和形式落后于發(fā)展的客觀實(shí)際
現(xiàn)行的“總規(guī)”制度基本仍是因循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的思維方式和編制理念，試圖對城市的發(fā)展作出既大又全的部署，追求終極藍(lán)圖。主要表現(xiàn)為兩個方面：一是在編制理念上，當(dāng)前“總規(guī)”的編制內(nèi)容繁多、面面俱到、既深又細(xì)，導(dǎo)致了“總規(guī)”編制時間冗長、程序復(fù)雜、時效性較低等諸多問題。從實(shí)踐效果看，這種編制較適用于“災(zāi)后重建規(guī)劃”等特殊情況，而不適用于正常的城市開發(fā)建設(shè)引導(dǎo)。二是在規(guī)劃形式上，當(dāng)前“總規(guī)”成果的核心為“文本”和“圖紙”，顯得極為“專業(yè)”或“技術(shù)”。雖然耗費(fèi)了巨大精力，但面對不斷變化的客觀實(shí)際，規(guī)劃不可能做到準(zhǔn)確預(yù)測和事先安排。這樣的規(guī)劃，既不能很好地表達(dá)規(guī)劃的公共政策意圖，也不利于公眾參與。而公眾的理解和參與卻恰恰最能制約行政的隨意性，有效地約束政府及其干部的不當(dāng)行為，使既定規(guī)劃更能夠得以落實(shí)。
4、規(guī)劃審批范圍與政府行政事權(quán)劃分不對稱
我國現(xiàn)行的“總規(guī)”審批采取的是“國務(wù)院審批”與地方政府“分級審批”相結(jié)合的形式。這種審批機(jī)制表現(xiàn)出幾方面的特點(diǎn)：
(1)需要報上級政府審批的內(nèi)容大而全，幾乎包括“總規(guī)”所有內(nèi)容，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了上級政府的行政“事權(quán)”范圍;參與審查的部門眾多，各級審批都要經(jīng)過眾多部門的聯(lián)審。
(2)除了報批前的公示外，基本采用內(nèi)部封閉審查的形式，缺乏有效的公眾參與和社會監(jiān)督。
(3)“總規(guī)”審批的周期很長，經(jīng)常幾年都批不下來。其后果則是規(guī)劃的時效性降低，也使得地方政府對于“可批性”的關(guān)注高于對實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的關(guān)注。究其根源，很大程度上是因?yàn)閷徟膬?nèi)容與相關(guān)行政主體的“事權(quán)”范圍嚴(yán)重脫節(jié)。大量地方性事務(wù)(諸如詳細(xì)的用地布局、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局等)均交由上級政府審批，不僅不能強(qiáng)化管制力度，反而造成“總規(guī)”的實(shí)際管制效力下降。
由此看來，在“總規(guī)”制度的變革中，必須依據(jù)各層級政府各自關(guān)注的“利益”內(nèi)涵和行政“事權(quán)”邊界，對審批內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和分解，方能提高審批效率及行政管理效能。
◎ 改革建議
“總規(guī)”作為我國城市規(guī)劃體系的重要組成部分，其變革必定會涉及整個規(guī)劃體系的調(diào)整。因此，需要充分考慮當(dāng)前規(guī)劃體系的制度背景，進(jìn)而從編制理念、成果形式、管制方式和審批機(jī)制等多個角度進(jìn)行創(chuàng)新，才能真正推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“總規(guī)”管理體制的歷史性變革。
1、理順規(guī)劃體系，明晰各層級規(guī)劃的地位及相互關(guān)系
我國的城市“總規(guī)”既包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展策略等宏觀層面問題，也包括城市性質(zhì)和規(guī)模、總體空間結(jié)構(gòu)等中觀層面問題，另外還包括用地布局、市政設(shè)施等微觀層面的問題，可以說同時扮演著戰(zhàn)略性規(guī)劃和開發(fā)控制性規(guī)劃雙角色。而角色的模糊性必然降低其在操作實(shí)踐中的應(yīng)有作用，導(dǎo)致本應(yīng)其重點(diǎn)關(guān)注的戰(zhàn)略性問題不能得到正視。因此，“總規(guī)”的變革必須從理順規(guī)劃體系出發(fā)，明晰各層級規(guī)劃的地位及相互關(guān)系。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。”從學(xué)理上看，要理順規(guī)劃體系，就必須剝離“總規(guī)”中過于宏觀和微觀的內(nèi)容，使規(guī)劃編制和施行的邊界變得清晰。
由于我國的“市”是一個行政區(qū)概念，市轄區(qū)的面積一般均很大。地級市還轄縣(區(qū))及“代管”縣級市，政區(qū)面積更大。所以現(xiàn)行“城市總體規(guī)劃”編制中的“市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”實(shí)質(zhì)上是一種“區(qū)域規(guī)劃”。就我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的層級關(guān)系看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)際已經(jīng)將“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”作為一種高于“城市規(guī)劃”、“鎮(zhèn)規(guī)劃”等的規(guī)劃類型。當(dāng)今時代，從城市走向區(qū)域以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已勢在必行，所以市域“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”不應(yīng)該再繼續(xù)依附于“城市總體規(guī)劃”，而需要上升成為一項(xiàng)獨(dú)立的“市域總體規(guī)劃”，以便對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間、重大基礎(chǔ)設(shè)施、資源和環(huán)境等系統(tǒng)性問題在市域?qū)用孀龀霭才拧＿@一規(guī)劃同時還要處理跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)和合作問題。
在城市規(guī)劃編制體系中，“市域總體規(guī)劃”和“城市總體規(guī)劃”屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃范疇，提供戰(zhàn)略導(dǎo)向和政策指引，不直接作用于具體的開發(fā)建設(shè)管理行為;而“控制性詳細(xì)規(guī)劃”和“專業(yè)規(guī)劃”等則屬于開發(fā)控制性規(guī)劃，具有可操作性，是建設(shè)管理的直接依據(jù)。
2、更新編制理念，突出“總規(guī)”的戰(zhàn)略性和政策性
我國“總規(guī)”制度從形成至今，其編制理念一直沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的思維模式，體現(xiàn)為靜態(tài)式的藍(lán)圖規(guī)劃。在市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展壯大的環(huán)境下，這種理念已越來越不適應(yīng)城市發(fā)展和建設(shè)的客觀需要。因而，“總規(guī)”的變革必須回歸戰(zhàn)略性和政策性�？蓮囊韵聨追矫嫒胧诌M(jìn)行變革。
(1)結(jié)合城市各級政府的行政“事權(quán)”范圍，簡化“總規(guī)”編制內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注戰(zhàn)略性、全局性內(nèi)容。因?yàn)楫?dāng)前我國城市特別是特大城市和大城市的行政管理機(jī)制存在明顯的分權(quán)化趨勢，過去集中于城市政府的管理權(quán)限也已經(jīng)逐步下放給下級政府，因而作為表達(dá)城市政府空間管制意圖的“總規(guī)”也必須適應(yīng)這種變化趨勢，以提高城市空間運(yùn)營績效為目標(biāo)。從中觀結(jié)構(gòu)入手對產(chǎn)業(yè)、居住、生態(tài)等空間作出戰(zhàn)略性布局，而將其他具體的細(xì)節(jié)問題交由下層級規(guī)劃或其他專項(xiàng)規(guī)劃解決。
(2)強(qiáng)化“總規(guī)”的研究性和政策性，相關(guān)的技術(shù)性內(nèi)容應(yīng)作為“總規(guī)”的后臺支撐而非本體。“分權(quán)”特征日益明顯的行政管理機(jī)制決定了“總規(guī)”向戰(zhàn)略性變革的必要性，而戰(zhàn)略性又要求“總規(guī)”的編制內(nèi)容不能過分關(guān)注技術(shù)細(xì)節(jié)，更應(yīng)從政策角度提出適宜的空間管制措施，這也客觀上要求進(jìn)一步強(qiáng)化“總規(guī)”的研究性。
(3)“總規(guī)”的戰(zhàn)略性定位決定其編制必須著眼于長遠(yuǎn)考量和作出宏觀的結(jié)構(gòu)性控制。“總規(guī)”與“土規(guī)”相銜接或“總規(guī)”與“土規(guī)”兩規(guī)合一是必要的，因?yàn)槠涿鎸Φ氖峭豢臻g。但這并不意味著要犧牲“總規(guī)”的戰(zhàn)略性作用，無論是“銜接”還是“合一”均應(yīng)是操作層面的資源管理策略，用以管理一定時期內(nèi)的城鄉(xiāng)用地狀況及增量建設(shè)用地供應(yīng)。
3、創(chuàng)新成果形式，增強(qiáng)“總規(guī)”的可操作性和公眾參與性
規(guī)劃成果是規(guī)劃理念的直接表達(dá)，也是決定規(guī)劃的可操作性和公眾參與性的關(guān)鍵�，F(xiàn)有“總規(guī)”的成果形式包括文本、說明書和圖紙，均具有較強(qiáng)烈的技術(shù)性色彩，不能滿足其向戰(zhàn)略性和政策性轉(zhuǎn)變的要求，因而必須在規(guī)劃編制理念更新的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行適當(dāng)變革。
(1)改變“總規(guī)”文件的表達(dá)形式，逐步向“政策性文件”方式轉(zhuǎn)變。關(guān)于總體規(guī)劃的“文本”，在國外僅用在區(qū)劃法這樣的需要有較多確定性的微觀規(guī)劃層面。國外總體層面的規(guī)劃一般不采用條文寫法，其主要目的是表述戰(zhàn)略意圖和體現(xiàn)政策性內(nèi)涵，同時追求良好的“公眾介面”，使其具有可讀性和易懂性。
(2)弱化“圖紙”概念，逐步向“圖示”方式轉(zhuǎn)變。考察歐美國家的城市規(guī)劃，總體層面上的用地規(guī)劃大多已摒棄了功能性分類，采用政策性分類或是政策性與功能性分類相結(jié)合，還有的甚至已經(jīng)將“圖紙”改為了“圖示”，以突出總體規(guī)劃的政策性，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略的確定性以及具體功能安排的適應(yīng)性。指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)的直接規(guī)劃依據(jù)主要是區(qū)劃法，在我國則是控制性詳細(xì)規(guī)劃。大城市總體規(guī)劃的用地圖如果過細(xì)，且采用排他性、自我閉合的功能性用地分類，必然會導(dǎo)致后續(xù)詳細(xì)規(guī)劃編制不斷突破“總規(guī)”的“違法”表象。
4、優(yōu)化審批機(jī)制，按照行政“事權(quán)”邊界確定各級政府的審批內(nèi)容
首先，按照各級政府的行政“事權(quán)”邊界簡化“總規(guī)”中需要報高層級政府審批的內(nèi)容。因?yàn)樵诘胤椒謾?quán)化的背景下，城市內(nèi)各項(xiàng)行政管理事務(wù)已逐步分屬于不同層級的政府管轄，各層級政府都需要有明確的行政“事權(quán)”邊界和“利益”內(nèi)涵。“總規(guī)”作為指導(dǎo)城市發(fā)展和建設(shè)的綱領(lǐng)，需要落實(shí)高層級政府的政策指引，同時也要形成承載地方發(fā)展的政策體系。這就要求“總規(guī)”的審批權(quán)限必須根據(jù)各層級政府的行政“事權(quán)”邊界進(jìn)行分解和下放，從而使審批內(nèi)容與其各自的“事權(quán)”邊界和各自關(guān)注的“利益”內(nèi)涵相吻合。對于高層級政府而言，應(yīng)僅對其所管轄城市的“總規(guī)”中涉及國家和區(qū)域利益的內(nèi)容進(jìn)行審核控制，包括城市性質(zhì)和規(guī)模、環(huán)境和資源、重要?dú)v史文化遺產(chǎn)以及區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)等。而對諸如城市用地布局、公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、綠地與廣場、城市風(fēng)貌景觀等大量地方性建設(shè)事務(wù)的審批則應(yīng)留給地方。
如果能夠單列“市域總體規(guī)劃”，那么與高層級政府“事權(quán)”相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容及其“利益”關(guān)注點(diǎn)均應(yīng)納入“市域總體規(guī)劃”。相應(yīng)地，高層級政府只須審批“市域總體規(guī)劃”，而不需要再審批“總規(guī)”，因?yàn)檫@時的“總規(guī)”已經(jīng)成為了“市域總體規(guī)劃”框架下的“地方規(guī)劃”及承載地方發(fā)展的公共政策體系。
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