被稱為“水十條”的《水污染防治行動計劃》有望在下月出臺，將在多方面進(jìn)行強力監(jiān)管并啟動嚴(yán)格問責(zé)制，鐵腕治污將進(jìn)入新常態(tài)。近年來，我國跨界水污染沖突屢屢發(fā)生，各行政區(qū)域之間跨界污染糾紛，特別是流域跨界水污染糾紛問題一直難以解決到位。
被稱為“水十條”的《水污染防治行動計劃》已在年前獲得國務(wù)院常委會通過，有望在下月出臺。
權(quán)威人士透露，即將出臺的“水十條”主要包括：全面控制污染物排放;專項整治造紙、印染、化工等重點行業(yè);加快水價改革，完善污水處理費、排污費和水資源費等收費政策;健全稅收政策;加大政府和社會投入，促進(jìn)多元投資等。
經(jīng)過多輪修改的“水十條”，將在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進(jìn)行強力監(jiān)管并啟動嚴(yán)格問責(zé)制，鐵腕治污將進(jìn)入新常態(tài)。“環(huán)境違法和環(huán)境執(zhí)法方面啟動強力問責(zé)機制，使其受到應(yīng)有的處罰。”
“相比已經(jīng)得到足夠重視的空氣污染問題，從長期危害性和治理難度等方面看，水污染和土壤污染問題更值得關(guān)注。”權(quán)威人士表示，下一步環(huán)保部將全面落實“水十條”，源頭治理將成為重點，并實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)等制度，全面推進(jìn)山水林田湖保護(hù)、治理和修復(fù)。
據(jù)悉，全國城鎮(zhèn)中，飲用水水源地水質(zhì)不安全涉及的人口約1.4億人。水利部近期公布數(shù)據(jù)顯示，目前我國水庫水源地水質(zhì)有11%不達(dá)標(biāo)，湖泊水源地水質(zhì)約70%不達(dá)標(biāo)，地下水水源地水質(zhì)約60%不達(dá)標(biāo)。
據(jù)測算，“水十條”投資將達(dá)兩萬億元。
近年來，我國跨界水污染沖突屢屢發(fā)生，僅僅是流域跨省界污染糾紛就不在少數(shù)。省級以下行政區(qū)域因跨界污染導(dǎo)致的糾紛也是層出不窮。但長期以來，各行政區(qū)域之間跨界污染糾紛，特別是流域跨界水污染糾紛問題一直難以解決到位。
跨界污染糾紛解決不好，不僅影響生產(chǎn)，還影響群眾生活尤其是身體健康，引發(fā)上下游之間的矛盾，影響社會穩(wěn)定。
跨界污染成為水污染治理的一項制度痼疾
近年來，跨界污染糾紛層出不窮。2001年江浙交界水污染引發(fā)的筑壩事件，2003年山東薛新河污染導(dǎo)致江蘇徐州市停水，2005年松花江重大跨界水污染事故，浙江慶元和福建松溪之間的水污染糾紛，河北承德、張家口和天津之間的水污染糾紛，海河流域漳衛(wèi)南運河地區(qū)污染糾紛，2013年山西長治苯胺泄漏事故導(dǎo)致河北邯鄲市污染的糾紛，2011年和2013年發(fā)生廣西賀江污染廣東用水的糾紛等。
流域水環(huán)境具有不可分割的整體性，但是人為行政區(qū)劃卻使這種整體性被打破，由此引發(fā)一系列弊端和糾紛，這幾乎成了中國水污染治理的一項制度痼疾。
多年前，山東省無棣縣姜家村村民劉世博蓋起了5間寬敞的大屋子。但是他卻感嘆，“裝修得再好，生活在這樣的地方又有什么用?”
劉世博家住在漳衛(wèi)新河邊，此河流經(jīng)河南、山西、河北、山東4省。村里的人說，10年前，漳衛(wèi)新河的水，人畜都可直接飲用。而10年后，自渤海里的水注入無棣縣，用這里的水進(jìn)行灌溉就會毒死莊稼，鴨鵝也不敢下水。
根據(jù)原國家環(huán)�？偩终{(diào)查，漳衛(wèi)新河的污染主要來自河南、河北和山東的部分城市。其中，省外的污染占82%左右。
山東省飽受上游污染之苦，但同時也給下游的江蘇省帶來麻煩。
江蘇省沭陽縣北部隔江蘇省新沂市與山東省郯城縣相望，一條較大的河流——沂沭河與數(shù)條小河從郯城境內(nèi)流出，向南穿過新沂后匯入沭陽境內(nèi)的新沂河。
2007年7月2日，沭陽縣政府以及自來水公司了解到自來水中有腥臭味，且水的顏色呈淡黃色，已無法飲用。當(dāng)晚，沭陽縣政府向居民發(fā)出通知，縣里已緊急切斷污染源，并開啟了備用水井。直到4日上午，沭陽城區(qū)才全面恢復(fù)正常供水。這座人口20萬的縣城中，至少有半數(shù)居民的飲用水受到影響，許多居民斷水超過40小時。
有媒體援引沭陽環(huán)保局官員的話說，引起水危機的污水團(tuán)可能是上游山東省境內(nèi)的化工企業(yè)排污所致。沭陽縣政府召開新聞發(fā)布會正式確認(rèn)，引起這次水危機的罪魁禍?zhǔn)壮醪讲槊魇撬捱w市上游境外的污染所致。
而受到上游污水污染的江蘇省同樣在污染著下游的浙江省。
2005年6月27日，浙江省嘉興市新塍鎮(zhèn)發(fā)生水污染事件，3萬人的飲用水廠被迫停止供水，初步估計損失約在2000萬元以上。通過江浙兩省環(huán)保部門的共同調(diào)查認(rèn)為，江蘇省吳江縣恒祥酒精有限公司是造成此次污染事故的重點懷疑對象。然而，此次污染事件僅是江浙兩省邊界長達(dá)10余年的水污染糾紛中的又一次摩擦。
由此，流域跨界水污染的弊端可見一斑——幾乎每個地區(qū)都作為下游受到上游的污染，每個地區(qū)又都作為上游污染著下游。
跨界污染糾紛和地方保護(hù)主義關(guān)系密切
跨界污染必然在流域上下游之間產(chǎn)生污染糾紛。有專家指出，這是由于，嚴(yán)格執(zhí)行國家的環(huán)境法律制度符合國家利益，但可能傷害地方經(jīng)濟(jì)利益，地方政府往往會背叛國家利益代表和維護(hù)者的身份而倒向地方利益。
就其根源，中國政法大學(xué)副教授胡靜表示，地方保護(hù)主義往往被認(rèn)為是我國環(huán)境惡化的罪魁禍?zhǔn)�。此外，我國目�?ldquo;分灶吃飯”的財政體制或者分成辦法加劇和放大了地方保護(hù)主義傾向。
據(jù)介紹，我國現(xiàn)有的關(guān)于政府間流域跨界污染糾紛的調(diào)處機制僅局限在行政體系內(nèi)部，排斥法律手段。實際上，我國現(xiàn)有的政府間流域跨界污染糾紛調(diào)處機制運作效果并不理想。有專家分析，流域跨界污染發(fā)生以后，流域管理機構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威對上游政府進(jìn)行懲罰，下游政府只能通過協(xié)調(diào)的方式要求上游政府降低污染水平。這并不符合上游政府最大化其居民福利的目標(biāo)，協(xié)調(diào)往往以失敗告終。
跨界污染糾紛案件取證難、鑒定難
缺少鑒定機構(gòu)
過去，昆明市中級人民法院的環(huán)保法庭以及無錫市中級人民法院的環(huán)保法庭，其設(shè)立也都考慮到了和滇池流域、太湖流域所存在著的地域聯(lián)系，包含了對跨行政區(qū)域的環(huán)境案件統(tǒng)一管轄的考慮，但由于遭遇“零公益訴訟”的尷尬，其中跨區(qū)域特色未能彰顯。
中國政法大學(xué)副教授胡靜說，糾紛當(dāng)事人如果僅僅是作為普通民事主體的污染者和受害者，適用環(huán)境侵權(quán)法規(guī)則即可解決，解決這類糾紛的前提是需要足夠證據(jù)證明誰是污染者，有多少污染者，每個污染者對于污染后果的貢獻(xiàn)各自是多大，不論是由下一行政區(qū)域的受害者還是被告甚或是政府、法院來加以證明上述事實也根本不可能。
全國人大代表、北京市金杜(廣州)律師事務(wù)所合伙人吳青介紹，目前，我國已經(jīng)有地區(qū)開始試點工作。貴州省是全國最早試點建設(shè)環(huán)保法庭的省份，據(jù)我所知，目前也在受理跨界環(huán)境污染案件，但面臨的問題也很明顯。那就是調(diào)查取證和鑒定的相對比較困難。
據(jù)了解，2007 年11 月20日，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境法庭正式揭牌。根據(jù)上級法院的指定管轄，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境法庭集中管轄貴陽市境內(nèi)的生態(tài)環(huán)保案件，后來又跨出行政區(qū)域，增加管轄另一個地級市安順市和一個國家級新區(qū)(貴安新區(qū))。
吳青認(rèn)為，跨界的污染問題主要是河流污染，主要污染物的排放是否影響了跨界的河流?沿途其他企業(yè)有無貢獻(xiàn)，損害結(jié)果和污染行為之間的因果關(guān)系能否建立，是司法程序中取證能否得到認(rèn)可的一個重要因素。
“這方面的難度相對較大。我們鼓勵第三方機構(gòu)對損害結(jié)果進(jìn)行鑒定和評價，但是這種機構(gòu)的成長需要一個過程，目前，在業(yè)內(nèi)很有實力、并且很有權(quán)威的機構(gòu)還不算太多。”吳青說。
在今年兩會上，有人大代表認(rèn)為，在處理跨區(qū)域的污染糾紛問題上，最大的難點是取證困難，不管跨省還是分行政區(qū)的都是取證比較困難。往往跨界污染一種是突發(fā)事件，比如企業(yè)出現(xiàn)排污事故，另一種是季節(jié)性的，比如雨季的洪水團(tuán)下泄可能導(dǎo)致流域的水體污染問題。
這位代表直言，取證困難體現(xiàn)在兩個方面，當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法部門取證時，這個污染已經(jīng)過去了，或是下游濃度已經(jīng)降低了。污染流經(jīng)一個河流有很多企業(yè)，不一定是哪一個企業(yè)。
法律執(zhí)行不力是問題癥結(jié)
一位人大代表說，在執(zhí)法方面，執(zhí)法人員不可能跨區(qū)域執(zhí)法，也是取證困難的一個原因。
據(jù)了解，我國環(huán)境保護(hù)立法除了對點源的環(huán)境污染進(jìn)行了嚴(yán)格的法律規(guī)制外，對跨界污染問題也有針對性的立法和規(guī)定。但我國跨界污染的法律控制不力，糾紛時有發(fā)生。分析其法律原因，主要問題不在立法，而在于對現(xiàn)有法律的執(zhí)行不力。
一方面，就地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法本身存在嚴(yán)重不足。我國環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)提供了一系列的環(huán)境管制措施，如建設(shè)項目的環(huán)境影響評價、“三同時”制度、排污濃度控制和總量控制、排污治理義務(wù)、排污登記和自覺監(jiān)測義務(wù)等，但企業(yè)不環(huán)評就進(jìn)行建設(shè)生產(chǎn)和排放，污染物未經(jīng)處理就排入江河、大氣污染情況屢屢不絕。因此，工業(yè)點源污染源就地控制不嚴(yán)是跨界污染發(fā)生的首要原因。
另一方面，跨區(qū)域環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法不夠。在追求GDP增長的目標(biāo)驅(qū)動之下，在缺乏環(huán)境質(zhì)量考核的政府追責(zé)之下，跨區(qū)域的環(huán)境和資源往往成為“公地悲劇”的產(chǎn)物。環(huán)境違法企業(yè)往往在跨行政區(qū)域地帶與執(zhí)法人員玩起時間差、“游擊戰(zhàn)”，致使環(huán)境違法行為屢查不止。交界處污染企業(yè)管理歸屬問題一直是跨行政區(qū)域環(huán)保部門頭疼的對象。