美軍體制編制改革對我軍的4點啟示
大大在談到深化國防和軍隊改革時指出，他山之石，可以攻玉，我們要善于學習借鑒外軍有益經(jīng)驗，結(jié)合軍隊實際和特點創(chuàng)造性加以運用。美軍為適應不斷變化的軍事任務和政治需要，數(shù)十年來不斷推進編制體制改革，積累了豐富的經(jīng)驗，取得了一些規(guī)律性的認識。作為世界上實力最雄厚的軍隊，美軍不僅在裝備技術(shù)上保持領(lǐng)先優(yōu)勢，其領(lǐng)導指揮體制及改革創(chuàng)新機制也是支撐其保持長期領(lǐng)先的重要因素，從某種意義上講，正是這些機制，支撐了美軍領(lǐng)跑世界軍事改革大潮。這些經(jīng)驗和認識對我軍深化體制編制改革具有一定的參考價值，值得借鑒。
1、啟示之一：軍隊改革的成功需要科學的頂層設(shè)計
當年，為了強調(diào)本軍種的地位，美海軍曾提出了“由海到陸”，空軍提出了 “全球參與”，陸軍提出了“全譜優(yōu)勢”等不同的理論，各軍種都在暗示本軍種無所不備，無所不能，力求在結(jié)構(gòu)調(diào)整中保證自身利益不受沖擊。面對這種可能導致軍事變革夭折的內(nèi)部矛盾和沖突，美軍采取的基本辦法是通過科學的頂層設(shè)計化解分歧和矛盾。
20世紀60年代，美國通過國防管理改革，建立了“規(guī)劃—計劃—預算系統(tǒng)” ，使國家和軍隊的頂層決策實現(xiàn)了制度化。該系統(tǒng)是改革的成果，反過來又為美軍各項改革提供了科學的程序模式。20世紀80年代，美軍為進行國防管理改革，在國防部組成了以副部長為首的改革研究顧問委員會，下設(shè)20個研究小組，對國防管理改革進行了全面系統(tǒng)的規(guī)劃論證。冷戰(zhàn)后，美軍在軍事變革的頂層設(shè)計方面顯得更加成熟。美軍經(jīng)過90年代前半期對軍事變革的理論探索之后，于1997年確立了“改革戰(zhàn)略”，并提出了指導改革的綱領(lǐng)性文件，即由國防部制定的《國防改革倡議書》和由參聯(lián)會制定的《2010聯(lián)合構(gòu)想》�！�2010聯(lián)合構(gòu)想》反映了美軍改革的總體設(shè)計，各軍兵種據(jù)此分別制定了適合自己特點的發(fā)展戰(zhàn)略。總目標與分目標相結(jié)合，自上而下形成體系，使軍事變革得以有計劃、有步驟地協(xié)調(diào)推進。
2、啟示之二：軍隊改革的成功需要“養(yǎng)兵”“用兵”兩只拳頭用力
軍隊主要有兩件事，一是“養(yǎng)兵”，二是“用兵”。隨著軍隊和戰(zhàn)爭的發(fā)展，“養(yǎng)兵”與“用兵”的差異性越來越大。軍隊建設(shè)與管理涉及國防政策、國防預算、武器裝備的研制與采購等行政事務，要求科學決策、權(quán)力制衡。但從作戰(zhàn)指揮看，戰(zhàn)爭高強度、快節(jié)奏，戰(zhàn)機稍縱即逝，要求絕對集權(quán)、機構(gòu)精干、決策迅速。
美軍解決這個問題的辦法，就是軍政軍令分開。美軍高層領(lǐng)導管理體制即軍政系統(tǒng)，主要職能是“養(yǎng)兵”，由總統(tǒng)和國防部長通過軍種部統(tǒng)管軍隊建設(shè)。包括制定國防政策、國防預算、兵力規(guī)劃，負責部隊的行政管理、戰(zhàn)備訓練、武器裝備采購等。美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制即軍令系統(tǒng)，主要職能是“用兵”，由總統(tǒng)和國防部長通過參聯(lián)會對各聯(lián)合司令部及作戰(zhàn)部隊實施作戰(zhàn)指揮。聯(lián)合作戰(zhàn)計劃制定、聯(lián)合訓練和作戰(zhàn)指揮有機結(jié)合，是美軍快速應對危機的法寶。
美國軍政軍令分開不是絕對的，而是相對的。這種相對性主要表現(xiàn)在：第一，從組織體系看，在總統(tǒng)-國防部長-軍種部/國防部業(yè)務局/聯(lián)合作戰(zhàn)司令部-軍種組成部隊幾個層級中，軍政軍令分開只發(fā)生在中間層，即國防部長以下、軍種組成部隊以上。第二，參聯(lián)會是從組織上維系軍政和軍令系統(tǒng)的重要紐帶。參聯(lián)會在作戰(zhàn)指揮鏈上，卻不構(gòu)成一個單獨的環(huán)節(jié)，沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)。第三，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令作為部隊的最終使用者，有許多途徑影響軍隊建設(shè)。例如，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部向國防部長辦公廳提交的《綜合優(yōu)先需求清單》，是國防部確定作戰(zhàn)需求優(yōu)先順序、編制預算的重要依據(jù)。各軍種在擬制未來6年經(jīng)費分配的《計劃目標備忘錄》時，要考慮聯(lián)合司令部提出的優(yōu)先需求。
3、啟示之三：軍隊改革的成功需要加強聯(lián)合作戰(zhàn)突破體制壁壘
美軍的精簡與裁并，著重加強聯(lián)合作戰(zhàn)，以削弱軍種權(quán)力為抓手。60多年來，美國軍政系統(tǒng)與軍令系統(tǒng)分離的過程，也是美軍聯(lián)合作戰(zhàn)體制日益完善、聯(lián)合作戰(zhàn)能力突飛猛進的過程。這兩個過程的契合并非偶然，表明美軍領(lǐng)導指揮體制及其運行機制變化的著力點，正是一步步地削弱軍種的權(quán)力，加強聯(lián)合作戰(zhàn)機構(gòu)的權(quán)力。這一過程是分三步走的：
第一步，撤銷軍種部的政府內(nèi)閣部地位，突出統(tǒng)管三軍的國防部。美國歷史上一直沒有三軍統(tǒng)一的領(lǐng)導指揮機構(gòu)。1949年通過的`《國家安全法修正案》，將國家軍事部改為作為內(nèi)閣部的國防部，把三個軍種部從內(nèi)閣部降為國防部的直屬部，同時設(shè)立了參謀長聯(lián)席會議主席職位。第二步，剝奪軍種參謀長的作戰(zhàn)指揮權(quán)，明確軍政系統(tǒng)的支援地位。1958年國會通過《國防部改組法》，撤銷了各軍種部的作戰(zhàn)指揮權(quán)，建立了總統(tǒng)和國防部長統(tǒng)一領(lǐng)導下的軍事行政和作戰(zhàn)指揮雙軌制。第三步，突出參聯(lián)會主席的作用，壓縮軍種參謀長的話語權(quán)。1986年通過的《戈德華特一尼科爾斯國防部改組法》明確規(guī)定，參聯(lián)會主席是美軍最高軍事首長，也是總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問。
軍種地位的下降意味著聯(lián)合作戰(zhàn)機構(gòu)地位的上升，這一變化非常明顯地反映在作戰(zhàn)司令部的力量構(gòu)成上�，F(xiàn)在，美軍所有10個作戰(zhàn)司令部都是完全的聯(lián)合作戰(zhàn)司令部。四個軍種地位平等，對擔任聯(lián)合司令部司令的軍種出身沒有限制。
4、啟發(fā)之四：軍隊改革的成功需要行之有效的評估機制
為了確保組織體制建設(shè)跟上形勢的發(fā)展變化，1986年美國《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》規(guī)定，每兩年要對領(lǐng)導指揮體制進行評估，評估由參聯(lián)會主持，各軍種參謀長和各聯(lián)合司令部司令充分發(fā)表各自的意見。看其運作是否適應美國面臨的安全挑戰(zhàn)、軍事技術(shù)的發(fā)展和美國軍事戰(zhàn)略的調(diào)整。參聯(lián)會主席據(jù)此起草《聯(lián)合司令部計劃》文件，決定哪些機構(gòu)應保留或擴充、哪些機構(gòu)應撤并。
近十幾年來，美國一系列改革動作，如把航天司令部并入戰(zhàn)略司令部、建立非洲司令部、撤銷聯(lián)合部隊司令部，都是兩年一次評估的結(jié)果。
對軍事變革措施進行充分論證，是美軍一貫做法。因為有上述機制，美軍的改革很難用“次”或“代”來劃分，沒有這一次改革、下一次改革，這一代改革、下一代改革之分，只有那段時間改革幅度相對較小、這段時間改革幅度相對較大的差別。這種改革不是改天換地式的，而是細水長流。常態(tài)化改革確保美軍領(lǐng)導指揮體制及時適應不斷變化的國際安全形勢和軍事戰(zhàn)略的要求，避免在體制上造成難以糾正的積弊，對軍隊的沖擊震動也小，利于減少阻力、降低改革成本。
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