廣州市歷史文化名城保護條例的主要內(nèi)容和亮點
《條例》(征求意見稿)共六十一條，分為總則、保護名錄、保護規(guī)劃、保護措施、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則七章。其制度亮點主要體現(xiàn)在以下幾方面：
一、關(guān)于歷史文化名城保護的議事機構(gòu)
針對實際工作中市文管委、市名城委經(jīng)常合并召開會議，且《廣州市文物管理委員會關(guān)于印發(fā)的通知》(穗文管委〔2013〕3號)提出，我市開展的第五次文化遺產(chǎn)普查工作的范圍包括了全市范圍內(nèi)的不可移動文物、歷史建筑和傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑、國有可移動文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)普查。市府辦公廳機構(gòu)[2014]14號文提出了“將市文管委、市名城委并入’市文化遺產(chǎn)保護委員會’(擬成立)”的處理意見。結(jié)合這些實際情況，《條例》將市名城委和市文管委職能合并，統(tǒng)一設(shè)立為“市歷史文化遺產(chǎn)保護委員會”。從而進一步加強廣州歷史文化遺產(chǎn)保護工作的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，切實落實歷史文化遺產(chǎn)保護的政府責(zé)任，使其成為市、區(qū)政府組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)行政管理部門共同做好歷史文化遺產(chǎn)保護工作的重要平臺。
《條例》(征求意見稿)第六條明確了市歷史文化遺產(chǎn)保護委員會的職責(zé)和組成要求。由于區(qū)政府負責(zé)歷史文化名城保護的具體實施工作，因此，征求意見稿提出區(qū)政府也應(yīng)當設(shè)立區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護委員會，來對轄區(qū)保護工作進行統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)監(jiān)督。
二、關(guān)于保護規(guī)劃與控規(guī)的關(guān)系
編制保護規(guī)劃是歷史文化遺產(chǎn)切實得到保護、合理利用和科學(xué)管理的重要前提。由于村莊規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃是目前法定的規(guī)劃管理依據(jù)，在實際的規(guī)劃管理中，保護規(guī)劃與村莊規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的關(guān)系往往沒有界定，或者界定模糊，導(dǎo)致“規(guī)劃打架”，保護要求難以有效落實，規(guī)劃管理依據(jù)不足。由于保護規(guī)劃內(nèi)容的復(fù)雜性，規(guī)劃控制內(nèi)容和精細程序遠多于一般的控制性詳細規(guī)劃，同時考慮到保護規(guī)劃的審批部門層級與控制性詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃基本相同甚至更高，且保護規(guī)劃按照控制性詳細規(guī)劃的編制程序進行公眾參與，提交市規(guī)劃委員會審議后報批，應(yīng)當認同保護優(yōu)先的原則。故征求意見稿第二十二條明確保護規(guī)劃的地位效力，明確了控規(guī)和村莊規(guī)劃應(yīng)當符合經(jīng)批準的保護規(guī)劃，并且參考《廣州市歷史文化遺產(chǎn)保護專章編制指導(dǎo)意見(試行)》，結(jié)合目前廣州歷史文化遺產(chǎn)保護的現(xiàn)狀，征求意見稿對各類對象的保護規(guī)劃明確了編制、審批和調(diào)整的程序要求，在編制程序上與控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃予以銜接處理。征求意見稿第二十三條還明確了保護規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的關(guān)系。
三、關(guān)于部門職責(zé)的明晰
名城保護的主要目的之一就是保護對象不被建設(shè)或者其他行為活動所破壞，而這個需要做好幾方面的工作。一方面是做好保護規(guī)劃，使得各項建設(shè)行為或者其他行為能夠按照保護規(guī)劃的要求進行;另一個方面則是各部門對保護對象范圍內(nèi)或者本身的建設(shè)活動或者其他活動的管理。為此，征求意見稿學(xué)習(xí)上海、杭州等城市的保護經(jīng)驗，從幾個方面構(gòu)建了全方位的部門管理實施機制：
第一，從總體要求上，明確了各級政府以及各職能部門的責(zé)任分工(第四條);
第二，針對保護過程中的各種主體行為如“新建、改建、擴建”以及“日常使用、保養(yǎng)、添加設(shè)施和修繕”、“拆除和遷移”等，強化了城鄉(xiāng)規(guī)劃、文物、房屋、建設(shè)等主要部門的職責(zé)，更加清晰了各類主體行為發(fā)生時部門的管理程序(第三十四條、三十五條、三十七條)。
第三，明確了各種必須經(jīng)過各職能部門批準或者共同管理的工作范疇(第十二條、十三條、十四條、三十二條等);第四，針對需要協(xié)調(diào)事宜的方面，如技術(shù)標準和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，明確了重點管理的部門(第十七條、第三十三條等)。
四、關(guān)于保護標準的設(shè)立
由于涉及保護的建設(shè)行為相比較一般建設(shè)行為更為復(fù)雜和特殊，往往難以完全遵照現(xiàn)代城市建設(shè)標準規(guī)范，比如在一些公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施非常缺乏而條件又受限制的保護地區(qū)，無據(jù)可依使得保護工作難以推動、整體環(huán)境進一步破壞的例子屢見不鮮。征求意見稿第十七條明確對于歷史文化保護的特殊地區(qū)，相關(guān)部門在對保護對象進行管理時，若難以根據(jù)現(xiàn)有標準進行管理，應(yīng)該因地制宜的根據(jù)實際情況制定相關(guān)的方案，而不是一定按照現(xiàn)行標準進行管理，以提高保護目標和原則的操作性和可行性。
征求意見稿第三十三條提出相關(guān)職能部門應(yīng)制定符合歷史保護街區(qū)、歷史建筑可實施性的相關(guān)消防安全管理規(guī)定和技術(shù)規(guī)范。目前，消防技術(shù)規(guī)范是普遍性的技術(shù)規(guī)定，難以滿足歷史城區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑對傳統(tǒng)風(fēng)貌和城市肌理等的保護需求，同時歷史建筑主要都是分布在老城區(qū)內(nèi)，建成40至50年以上的老房子，消防安全隱患問題比較嚴重。如何在沒有相關(guān)法律法規(guī)的情況下，協(xié)調(diào)好消防安全與歷史文化街區(qū)、名村名鎮(zhèn)、歷史建筑、歷史風(fēng)貌區(qū)等的保護需要的矛盾成了迫切需要解決的問題。
比如參考上海、蘇州等城市的做法，由公安消防機構(gòu)會同規(guī)劃、建設(shè)、文物部門制定符合歷史文化街區(qū)、歷史建筑可實施性的防火安全保障方案。公安消防機構(gòu)針對地形、地貌等環(huán)境因地制宜，設(shè)置能對歷史文化街區(qū)、歷史建筑有效保護的消防設(shè)施。同時除了制定技術(shù)規(guī)范外，在技術(shù)手段、技術(shù)方法上采用新方法、新措施。確因歷史文化街區(qū)、名村名鎮(zhèn)、歷史建筑、歷史風(fēng)貌區(qū)等的保護需要，無法按照標準和規(guī)范設(shè)置消防設(shè)施的，通過工程技術(shù)措施解決。
五、關(guān)于長效保護機制的建立
歷史文化名城保護工作是一項艱苦長期的'持續(xù)工作。為此條例從以下幾個方面強化了了長效保護的實施機制：
一是為了加強各級政府和各個職能部門在保護管理工作中的協(xié)作，征求意見稿將目前廣州市不可移動文化遺產(chǎn)保護工作聯(lián)動機制法定化，以形成全市嚴查嚴控破壞文化遺產(chǎn)行為的合力(第四條、第四十七條);
二是為了防止有一定歷史價值、但尚未列入保護名錄的建、構(gòu)筑物被誤拆的情況，征求意見稿明確了在普查過程中和日常生活中，對于新發(fā)現(xiàn)的、有保護價值的對象實施預(yù)先保護機制，另外，在土地與房屋征收前均要先完成普查確認工作，從源頭控制城鄉(xiāng)建設(shè)項目對保護對象的誤拆(第十二、十五、十六條);
三是鼓勵多樣化的途徑實現(xiàn)可持續(xù)的保護與利用。征求意見稿提出了市、去、鎮(zhèn)人民政府設(shè)立國有獨資公司、國有資本控股公司，或者名村所在地的村集體經(jīng)濟組織設(shè)立的集體控股公司，具體參與名城、名鎮(zhèn)、名村保護和利用。各級政府通過購買服務(wù)的方式，充分發(fā)揮企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、研究機構(gòu)及其他社會組織等的作用，形成全社會共同參與保護的機制(第五條)。鼓勵公民、法人和其他組織通過資助、設(shè)立基金會、成立公益性組織、提供技術(shù)服務(wù)和直接投資等多種方式，依法參與歷史文化名城保護工作。社會人士通過資助、設(shè)立基金會、成立公益性組織、提供技術(shù)服務(wù)和直接投資等方式參與歷史文化名城保護工作(第九條);并提出了市區(qū)人民政府可以通過政策引導(dǎo)、資金資助等措施促進歷史建筑的產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)營利用，以及鼓勵開設(shè)博物館等進行文化展示(第四十三條)。
六、關(guān)于強化監(jiān)督和處罰分責(zé)
為了保障條例的落實，征求意見稿專設(shè)了監(jiān)督檢查一章，強化了對保護工作實施的人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、舉報制度、聯(lián)動機制等監(jiān)督檢查的措施。
為了更進一步有效加強保護，并對違法行為進行有效處理，征求意見稿從以下方面分類規(guī)定了違法行為的處罰內(nèi)容。
一是對人民政府、部門的責(zé)任做出了細致規(guī)定。其中，未按照條例規(guī)定組織編制保護規(guī)劃、公布保護名錄、履行保護責(zé)任、區(qū)政府向市政府進行報告的，將對直接負責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法追究行政責(zé)任(第五十一條);而對有關(guān)部門，未按照本條例規(guī)定組織編制保護規(guī)劃、核發(fā)建設(shè)項目規(guī)劃許可、批準房屋拆除、制定防火防澇安全保障方案的、制定歷史建筑分類保護和修繕技術(shù)規(guī)定的等其他違法行為，由市人民政府或者監(jiān)察機關(guān)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正、通報批評，對直接負責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法追究行政責(zé)任(第五十二條)。
二是細化了對建設(shè)單位、個人或者其他有關(guān)主體違法的處罰細則。明確了違法建設(shè)、違反禁止性活動、擅自損壞、拆除或者遷移建(構(gòu))筑物，尤其是擅自拆除歷史建筑的責(zé)任，另外還有保護責(zé)任人不作為、破壞標志、違法設(shè)置廣告等違法行為的法律責(zé)任(第五十三條至五十九條)。
三是根據(jù)部門各自職能，明確了各類違法行為的處罰主體(第六章)。
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