《國家土地督察條例》全文解讀
盡管《國家土地督察條例》的出臺尚未有明確的時間表，但面對全國土地違法違規(guī)案件將長期存在的狀況，國土資源部已經著手對土地違法違規(guī)案件的處理、處罰方式進行“標準化”，以盡可能壓縮存在的“運作”空間。
日前，設在國土資源部的國家土地督察辦已將《土地督察發(fā)現(xiàn)問題分類指引(試行)》(下稱《分類指引》)下發(fā)到派駐各地的土地督察局，并要求各督察局按照分類指引對發(fā)現(xiàn)、立案的地方土地違法違規(guī)案件進行處理、整改和處罰。
這是全國土地督察制度建立7年以來，首次形成的國家土地督察發(fā)現(xiàn)和認定地方政府在土地利用和管理中違反土地管理法律法規(guī)、規(guī)章和有關政策問題的參照依據(jù)。在發(fā)展沖動甚為強烈的地方政府面前，分類指引的出現(xiàn)，或將讓地方政府面臨一個全新的局面。
已經執(zhí)行
“這件事情，部里面在春節(jié)以后就已經做了，文件已經發(fā)到9大土地督察局了，現(xiàn)在各督察局正在按照這個分類指引，對已經發(fā)現(xiàn)、立案的土地違法違規(guī)案件進行處理和整改。”4月15日中午，一位地方國土資源廳的內部人士告訴《中國經營報》記者，《分類指引》已經正式下發(fā)執(zhí)行。
所謂“9大督察局”是國土資源系統(tǒng)內部的工作術語。2008年，國務院下發(fā)50號文件，確定建立國家土地督察制度，并將國家土地督察辦公室設在國土資源部，由國土資源部部長兼任國家土地總督察。按照國務院工作安排，總計設立了包括北京、上海等在內的9個土地督察局，負責所在區(qū)域內的土地違法違規(guī)案件督察、整改工作。
多位國土資源部內部人士向本報記者證實了這一消息。國家土地總督察辦公室有關負責人公開表示，這是全國土地督察制度建立以來，首次形成的國家土地督察發(fā)現(xiàn)和認定地方政府在土地利用和管理中違反土地管理法律法規(guī)、規(guī)章和有關政策問題的參照依據(jù)。
記者了解到，在過去對地方土地違法違規(guī)的督察整改過程中，國土資源部發(fā)現(xiàn)，土地督察發(fā)現(xiàn)問題的認定、分類整改缺乏統(tǒng)一要求，影響了土地督察職能的統(tǒng)一規(guī)范行使，也制約了土地督察成果的進一步提升。
也正因如此，國土資源部認為，土地督察工作在探索創(chuàng)新7年多之后，對督察發(fā)現(xiàn)問題的分類、認定工作進一步統(tǒng)一和規(guī)范勢在必行。
“當然，這并不是說之前的土地督察制度存在重大問題，畢竟從制度創(chuàng)立以來，對地方各種土地違法違規(guī)問題的督察整改、對土地利用和管理合法有序推進等方面，都做了很多工作，所取得的效果，國務院是認可的。”一位接近國土資源部的權威人士表示。
標準化執(zhí)法
在創(chuàng)立超過7年之后，設在國土資源部的國家土地督察辦公室下發(fā)《分類指引》，其主要意圖是期望通過《分類指引》將土地違法違規(guī)案件的處理、處罰、整改標準化，最大限度地壓縮“自由裁量”和“運作”的空間。
“我們看到分類指引，內容劃分是很細的，基本歸納涵蓋了地方上出現(xiàn)的土地違法違規(guī)的各種情況，并且對應了相應的處理辦法，基本上是一種情況對待一種處理辦法，按章辦事。”前述地方國土資源廳內部人士表示。
地方政府土地利用和管理職責主要分兩個層次履行，一是省級政府，二是市縣政府。根據(jù)地方政府履職內容的不同，《分類指引》將土地督察發(fā)現(xiàn)的問題分為耕地保護、農用地轉用和土地征收、土地供應、土地利用、土地登記和抵押融資、違法占地與土地執(zhí)法、相關部門履責、土地管理政策文件和其他共9個方面，并將9個方面進一步細分為37類、111種問題類型。
國家土地督察辦公室一位負責人表示，由于覆蓋了省和市(縣)政府的土地利用和管理職責，問題分類可以說覆蓋了土地管理工作的全流程，是從政府管理職責的角度進行定性、表述，符合土地督察的職責和要求。
記者了解到，《分類指引》將土地利用涉及的問題細分為閑置土地處置不到位、土地批而未供、低效利用土地、擅自改變土地用途等4類6種問題，將土地登記和抵押融資涉及的問題細分為違規(guī)辦理土地登記、土地違規(guī)抵押融資等2類9種問題。
此外，《分類指引》還將相關部門履責涉及的問題細分為發(fā)改部門履責不到位，住建規(guī)劃部門履責不到位，農業(yè)部門履責不到位，工商部門、電力和市政公用企業(yè)等履責不到位，房產管理部門履責不到位等5類10種問題等，并將土地利用總體規(guī)劃編制實施、違規(guī)下放土地權限、違法用地未查處到位即補辦用地手續(xù)、違規(guī)調整建設用地區(qū)位、儲備土地管理等問題也納入《分類指引》中。
“依法”期許
實際上，在下發(fā)《分類指引》之前，國土資源部一直在謀求國家土地督察制度的法律依據(jù)，以確保土地督察制度有確切的法律保障�！秶彝恋囟讲鞐l例》則是這種“依法”期許的.主要載體。
2014年，國土資源部將起草《國家土地督察條例》草案的有關工作，列入當年度重點工作任務，并要求在2014年年底前完成《國家土地督察條例》草案的起草工作。而在更早之前的2008年，國土資源部也曾起草過《國家土地督察條例》的草案起草工作，并形成了一版征求意見稿，在不同層級的有關部門中征求意見。
在更早一版用于征求意見的草稿中，《國家土地督察條例》草案稿提出，國家土地督察機構在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)地方人民政府土地違法違規(guī)行為達到一定程度的，由國家土地督察機構通報任免機關或者監(jiān)察機關按照管理權限，對有關地方人民政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員，給予警告或者記過處分;情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分;情節(jié)嚴重的，給予撤職處分。
此后，《國家土地督察條例》一度被列入國務院法制辦“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”。但是，由于多種原因，“條例”最終未能完成立法程序。不過，截至目前，尚未有《國家土地督察條例》出臺的確切時間表。
“所以，在《國家土地督察條例》出臺之前，通過分類指引，先對執(zhí)法進行標準化。”前述接近國土資源部的權威人士表示。
記者了解到，分類指引還依據(jù)督察職責，對地方政府土地利用和管理工作中可能出現(xiàn)的問題作了詳細表述，有助于引導地方政府依法依規(guī)管地用地。
“在以往的工作中，督察工作人員反映，許多問題地方年年查、年年改、年年犯、‘屢查屢改屢犯’。地方政府和基層國土資源部門也建議，督察局除了查問題、提意見外，還應發(fā)揮指導督促地方政府整改和預防土地違法違規(guī)行為的作用，‘發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽’，逐漸幫助地方政府提高土地利用和管理水平，從源頭上減少違法違規(guī)用地行為。”國家土地督察辦公室有關負責人表示。
國家土地督察條例(征求意見稿)
第一條 為規(guī)范國家土地督察工作，強化對地方人民政府土地利用和土地管理情況的監(jiān)督檢查，制定本條例。
第二條 國務院設立國家土地總督察，國務院國土資源主管部門主要負責人為國家土地總督察，代表國務院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務院確定的其他城市人民政府下列土地利用和土地管理情況進行監(jiān)督檢查：
(一)耕地保護責任目標落實情況;
(二)土地節(jié)約集約利用情況;
(三)土地利用總體規(guī)劃編制和實施情況;
(四)國家有關土地管理重大決策落實情況。
派駐地方的國家土地督察機構經國務院批準設立，在國家土地總督察領導下實施國家土地督察工作。
國家土地督察工作所需經費列入中央財政預算。
第三條 國家土地總督察、派駐地方的國家土地督察機構依法獨立行使職責。
國家土地總督察、派駐地方的國家土地督察機構不直接查處案件，不改變、不取代地方人民政府及其部門的行政許可、行政處罰、行政裁決等管理職責。
地方人民政府及其有關部門應當支持、配合國家土地督察工作，不得拒絕、阻礙國家土地總督察、派駐地方的國家土地督察機構依法履行職責。